Jurabibliotek har skiftet platform, læs mere her
Log ind

Automatiseret forvaltningskontrol og selvinkriminering: fra output til konkret mistanke Fri adgang

Af Jøren Ullits

Juristen

2026 - nummer 4

Udgivet: 21. september 2026

Retsområder: Forvaltningsret, IT-ret, Straffeproces, Strafferet

Sider: 198 - 216 (19 sider)

Med digitaliseringen af forvaltningskontrollen tilvejebringes grundlaget for mistankevurderingen i stigende grad automatisk via profileringssystemer, der sammenstiller og behandler data om borgere og virksomheder for at afdække svig. Artiklen undersøger det hidtil uafklarede spørgsmål, om konkret mistanke kan opstå allerede på systemtrinnet – før nogen sagsbehandler har forholdt sig til sagen – med den retsvirkning, at selvinkrimineringsforbuddet i retssikkerhedslovens § 10 skal iagttages allerede fra dette tidspunkt.

Spørgsmålet analyseres i fire led: mistankens genstand, styrke, subjekt og tilblivelse. Hvert led gennemgås med afsæt i litteraturen og den begrænsede praksis på området, suppleret med eksempler fra myndighedernes profileringssystemer, indhentet via aktindsigt. Svaret er bekræftende under fire betingelser: Udsøgningen skal angå et forhold, der kan medføre straf. Outputtet skal hvile på efterprøvelige omstændigheder i den enkelte sag med forbindelse til lovovertrædelsen – statistisk lighed med tidligere svigssager er ikke i sig selv tilstrækkelig. Outputtet skal kunne tilregnes myndigheden, hvilket den maskinelle frembringelsesmåde ikke udelukker. Og outputtet skal efter sin funktion i sagsgangen udgøre det bærende mistankegrundlag og ikke blot en anledning til kontrol.

Afslutningsvis afdækkes et institutionelt blindt punkt: Automatiserede systemer og selvinkrimineringsværnet prøves i adskilte spor, med risiko for, at en mistanke opstået på systemtrinnet ikke opfanges i nogen af dem.

1. Indledning

Det 1. er et grundlæggende retssikkerhedsmæssigt princip, at ingen kan tvinges til at medvirke til egen strafforfølgning. I forvaltningsretten kommer princippet til udtryk i retssikkerhedslovens § 10, 2. der bygger på den grundsætning om retten til ikke at inkriminere sig selv, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har udviklet i sin praksis efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6. Grundsætningen er navnlig udviklet i Funke mod Frankrig og Saunders mod Storbritannien, der omtales nærmere i afsnit 2. Bestemmelsen indebærer, at lovbestemte oplysningspligter som udgangspunkt ikke kan anvendes over for den mistænkte, når der foreligger konkret mistanke om en lovovertrædelse, der kan medføre straf.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Mistankevurderingen har traditionelt været forbundet med en sagsbehandlers erkendelse af, at noget ikke er, som det skal være. Med digitaliseringen af forvaltningskontrollen tilvejebringes grundlaget for vurderingen imidlertid i stigende grad automatisk. Det sker gennem systemer, der sammenstiller og bearbejder data om fysiske og juridiske personer med henblik på at identificere fejl og tilfælde af svig. 3. Sådanne systemer betegner jeg i det følgende samlet »profileringssystemer«. Profilering forstås i denne artikel som en sammenstilling af data fra flere datakilder med det formål at udlede mere om en fysisk eller juridisk person, end det er muligt gennem én kilde alene, og hvor udledningen sker automatisk. 4. Betegnelsen »systemer« dækker både egentlige it-systemer, moduler (forstået som softwarekomponenter) og modeller, idet modellen typisk udgør den beregnende komponent i den samlede kontrolløsning. 5. Der er altså tale om systemer, der automatiserer den borgerrettede forvaltningskontrol.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Den information, som profileringssystemet danner i en konkret kontrolsag, betegner jeg i det følgende »outputtet«. 6. Outputtet kan have forskellig karakter. I den ene ende af spektret videreformidler det en registreret omstændighed: et faktum, der er klart og ubestridt og derfor uden videre kan lægges til grund. I den anden ende udtrykker det en statistisk vurdering af, hvor sandsynligt det er, at en borger eller virksomhed har begået noget strafbart. Derimellem ligger markeringen, hvor outputtet er, at en sag udpeges som undringsværdig. Noget afviger og kalder på nærmere undersøgelse, uden at det dermed er angivet, hvilket forhold afvigelsen angår, eller hvor sandsynligt et strafbart forhold er. Også markeringen rummer dermed et element af vurdering: Hvor stor en afvigelse der skal til, før en sag markeres, beror på tærskler og parametre, der er fastlagt ved systemets opsætning. I praksis vil outputtet ofte kombinere disse elementer. 7.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Outputtets placering i sagsgangen kan variere. Efter dannelsen kan outputtet blive overført til en sagsbehandler i kontrolenheden, som vurderer, om der er grundlag for konkret mistanke. Foreligger der konkret mistanke, indtræder selvinkrimineringsforbuddet. Processen kan også være tilrettelagt sådan, at outputtet videresendes i et standardbrev til borgeren med en frist for at indsende yderligere oplysninger, og at sagsbehandleren først inddrages efter fristens udløb.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I begge forløb kan de straffeprocessuelle garantier komme ud af syne. Sagsbehandleren kan lægge outputtet uprøvet til grund, fordi det fremstår overbevisende, eller fordi sagsbehandleren ikke har de faglige forudsætninger for at betvivle det – og i det automatiserede forløb ser sagsbehandleren først outputtet, efter at borgeren har modtaget det. Den automatiserede forvaltningskontrol introducerer dermed en risiko for, at myndigheden overser en konkret mistanke og dermed de retsgarantier, der begrænser dens adgang til at anvende og gennemtvinge administrative oplysningspligter. Konsekvensen vil i givet fald kunne være ugyldighed af den kontrolafgørelse, der bygger på oplysningerne, og i et videre perspektiv en svækkelse af tilliden til den digitale forvaltning. 8.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Disse konsekvenser forudsætter imidlertid, at en konkret mistanke overhovedet kan opstå på systemtrinnet, dvs. det trin i sagsgangen, hvor profileringssystemet danner og eventuelt videresender sit output, uden at en sagsbehandler endnu har forholdt sig til sagen. Det er artiklens hovedspørgsmål: Kan en konkret mistanke om et strafbart forhold opstå allerede her med den retlige følge, at myndigheden fra dette tidspunkt skal iagttage de begrænsninger for sagsoplysningen og den vejledningspligt, der følger af selvinkrimineringsforbuddet?

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I det følgende redegøres først for selvinkrimineringsforbuddets indhold, efterfulgt af en gennemgang af problemstillingens hidtidige behandling i den juridiske litteratur. Analysen falder herefter i fire led. De tre første er udledt af kriterierne og forudsætningerne i retssikkerhedslovens § 10. Først undersøges kriteriet om, at forholdet skal kunne medføre straf, og hvornår dette kan siges at være opfyldt ved den udsøgning, der foretages af et profileringssystem (mistankens genstand, afsnit 4.2). Dernæst undersøges det, om – og i givet fald under hvilke forudsætninger – et systems output kan udgøre grundlaget for en konkret mistanke (mistankens styrke, afsnit 4.3). Herefter undersøges det, om det frembragte output, antaget at det efter sin styrke kan begrunde konkret mistanke, overhovedet kan tilregnes myndigheden som dens mistankegrundlag (mistankens subjekt, afsnit 4.4). Det fjerde led er affødt af den automatiserede kontrolform og vedrører mistankens tilblivelse (afsnit 4.5). Her fokuseres på outputtets funktion i sagsgangen. Giver outputtet alene myndigheden anledning til at følge op med manuel kontrol, eller udgør outputtet det bærende mistankegrundlag?

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Artiklen afsluttes med overvejelser om, hvorvidt en mistanke på systemtrinnet kan gøres til genstand for efterfølgende prøvelse. Her er fokus særligt på de udfordringer, der kan være forbundet med at identificere en maskinelt dannet mistanke.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

2. Selvinkrimineringsforbuddet i retssikkerhedslovens § 10

Selvinkrimineringsforbuddet i retssikkerhedslovens § 10 bygger på grundsætningen om retten til ikke at inkriminere sig selv. Grundsætningen fremgår ikke udtrykkeligt af EMRK artikel 6, men er af EMD indfortolket som et grundlæggende element i retten til en retfærdig rettergang, først i Funke mod Frankrig og siden mere udførligt i Saunders mod Storbritannien. 9. I dansk ret har princippet traditionelt navnlig været forankret i strafferetsplejen (retsplejelovens § 752 10.). Med retssikkerhedsloven blev beskyttelsen lovfæstet for de tilfælde, hvor forvaltningen vil anvende en lovbestemt oplysningspligt over for en mistænkt. 11.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Retssikkerhedslovens § 10, stk. 1, har følgende ordlyd:

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

»Hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lovgivningen m.v. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.« 12.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Bestemmelsen regulerer den situation, hvor forvaltningens adgang til at kræve oplysninger støder sammen med den mistænktes ret til ikke at medvirke til egen strafforfølgning. Jens Møller beskriver dette som en sammenstødssituation mellem to systemer. På den ene side forvaltningens adgang til at kræve oplysninger til brug for den administrative sagsoplysning under trussel om straf, 13. på den anden side straffeprocessens beskyttelse mod selvinkriminering. Den administrative sag får dermed en dobbelt karakter. 14. Myndigheden skal fortsat træffe en forvaltningsretlig afgørelse, men de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan samtidig få betydning for en parallel eller efterfølgende straffesag.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Efter sin ordlyd regulerer retssikkerhedslovens § 10 tilfælde, hvor der efter lovgivningen m.v. består en pligt til at meddele oplysninger til en offentlig myndighed. Denne pligtmæssige meddelelse af oplysninger skal tolkes bredt og kan omfatte afgive, indberette, dokumentere, registrere, udlevere eller stille oplysninger til rådighed for en offentlig myndighed. Også hvor der ikke består en egentlig oplysningspligt, kan der imidlertid efter omstændighederne gælde en vejledningspligt på ulovbestemt grundlag. 15. Dette er navnlig lagt til grund i FOB 2019-33 og FOB 2023-8, hvor ombudsmanden antog, at skattemyndighederne efter omstændighederne skal vejlede om selvinkrimineringsværnet i forbindelse med en agterskrivelse, selv om borgeren ikke har pligt til at fremkomme med bemærkninger. Synspunktet har støtte i SKM2024.43.BR, Money Transfer-sagen, hvor byretten – uanset at selvinkrimineringsforbuddet konkret ikke fandt anvendelse – udtalte, at SKAT burde have vejledt om forbuddet i forbindelse med en anmodning om oplysninger på et møde. 16.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Den ulovbestemte vejledningspligt kan herefter navnlig aktualiseres, når myndighedens henvendelse – uden at indebære en egentlig oplysningspligt – giver borgeren anledning til at afgive oplysninger eller bemærkninger om det forhold, mistanken angår.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

En tilsidesættelse af vejledningspligten kan afskære myndigheden fra at anvende de oplysninger, som den mistænkte efterfølgende afgiver. Har oplysningerne påvirket en administrativ afgørelses indhold, kan tilsidesættelsen efter omstændighederne tillige føre til afgørelsens ugyldighed. 17.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

3. Det uafklarede spørgsmål

Selvinkrimineringsforbuddet er behandlet indgående i den forvaltnings- og straffeprocessuelle litteratur, mens de retlige spørgsmål om profileringssystemer navnlig er behandlet i litteraturen om digital forvaltningsret. Det uafklarede spørgsmål – om konkret mistanke kan etableres på systemtrinnet – ligger i krydsfeltet mellem disse to spor i litteraturen, som jeg kort vil redegøre for i det følgende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I de generelle forvaltningsretlige fremstillinger behandles både selvinkrimineringsforbuddet og den digitale forvaltningsret, men overvejende hver for sig. 18. I litteraturen om selvinkrimineringsforbuddet analyseres mistankevurderingen med udgangspunkt i et menneskeligt håndteret sagsforløb. Mistanken identificeres på grundlag af de oplysninger, som sagsbehandleren har modtaget og vurderet. 19. Profilering optræder navnlig som et databeskyttelsesretligt tema og i almindelighed uden en nærmere analyse af mistanketærsklen i retssikkerhedslovens § 10. 20.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Litteraturen om den digitale forvaltningsret 21. nærmer sig problemstillingen fra den modsatte side. Her behandles profilering og automatisering indgående, men analysen føres sjældent frem til selvinkrimineringsværnet. Værket Digital forvaltning kommer spørgsmålet nærmest. Det anføres her: »Det kan naturligvis for en umiddelbar betragtning virke usandsynligt, at konkrete mistanker i retssikkerhedslovens forstand kan manifestere sig under digitale processer.« 22. Samtidig fremhæves det, at dataanalyse, machine learning og andre former for kunstig intelligens kan anvendes til at identificere sager, hvor der er grund til at mistænke uregelmæssigheder eller svig, og på den baggrund vurderes det, at hvis der rejses kontrolsager på grundlag af sådanne analyser, »bør det overvejes, om retssikkerhedslovens § 10 finder anvendelse, når kontrolsagerne sagsbehandles«. 23. Passagen rejser netop det spørgsmål, som denne artikel behandler, men besvarer det ikke. I den øvrige litteratur om algoritmisk sagsbehandling, fuldautomatiserede afgørelser, masseafgørelser og digitaliseringsklar lovgivning har jeg ikke fundet nærmere overvejelser om problemstillingen. 24.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Sammenfattende analyserer litteraturen om selvinkrimineringsforbuddet mistankekravet uden overvejelser om maskinelt tilvejebragte mistankegrundlag, mens litteraturen om den digitale forvaltningsret analyserer profilering og automatisering uden at afklare, hvilken betydning et systemoutput kan få for mistankevurderingen efter retssikkerhedslovens § 10. Litteraturen efterlader dermed et afgrænset, men væsentligt spørgsmål ubesvaret.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4. Analyse

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.1. Metodiske overvejelser

For at besvare artiklens spørgsmål om mistankedannelse på systemtrinnet anvendes en fireleddet analysestruktur. De tre første led bygger på systematikken i retssikkerhedslovens § 10, stk. 1, mens det fjerde er affødt af den automatiserede kontrolform. Samtlige kriterier, der udledes i de fire led, må være opfyldt, før en forvaltningskontrol baseret på et profileringssystems output i sig selv vil kunne aktualisere selvinkrimineringsværnet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det første led handler ikke om, hvilke data systemet har adgang til, eller hvordan disse data behandles. Det handler derimod om karakteren af de retlige udfald, som den systemunderstøttede kontrol kan munde ud i. Det grundlæggende spørgsmål er, om kontrollen kan ende i straf, for kun hvor kontrollen kan indebære et statusskifte fra part til konkret mistænkt for et strafbart forhold, aktualiseres selvinkrimineringsværnet. Dette led betegner jeg »mistankens genstand«.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

En ting er, at systemet screener og sagsoplyser for fejl og svig på forvaltningsområder med sanktionsbestemmelser af strafkarakter; noget andet er, om systemets output kan sidestilles med konkret mistanke. Dette behandles i andet led, som jeg betegner »mistankens styrke«. Fokus er her på, hvilke data systemet har adgang til, og hvordan disse data behandles. Jeg drøfter bl.a., om en risikoscore kan udgøre konkret mistanke, når scoren er baseret på en model trænet på tidligere sager, og under hvilke betingelser en anomalidetektionsmodel kan udgøre konkret mistanke. 25. På den baggrund forsøger jeg at indkredse, hvornår et output kan sidestilles med konkret mistanke.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det tredje led betegner jeg »mistankens subjekt«; subjektet er her myndigheden. Leddet bygger på bestemmelsens forudsætning om, at det er myndigheden, der skal have den konkrete mistanke. Den overordnede overvejelse er, om et output – antaget at det efter sin styrke kan begrunde en konkret mistanke – overhovedet kan tilregnes myndigheden som dens mistankegrundlag, selv om det endnu ikke er erkendt af myndighedens medarbejdere.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det fjerde og sidste led kan ikke – i hvert fald ikke direkte – udledes af retssikkerhedslovens § 10, men er affødt af den automatiserede kontrolform. Jeg betegner det »mistankens tilblivelse«. Spørgsmålet er her, hvornår og i kraft af hvad mistanken må anses for opstået hos myndigheden. Det beror på outputtets funktion i den sagsgang, myndigheden har indrettet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Som det vil fremgå, er retskildegrundlaget spinkelt. Mine undersøgelser er begrænset til dansk ret, og der findes mig bekendt ingen danske domme eller administrative afgørelser, der tager selvstændig stilling til mistankedannelse på systemtrinnet. Dette fravær har selvstændig betydning for den senere drøftelse af, hvordan sådanne mistanker kan prøves. Litteraturen er, som vist ovenfor, tilsvarende sparsom. Hertil kommer emnets abstraktionsniveau. Hvordan fungerer et profileringssystem i praksis, og hvilken variation findes der blandt de systemer, forvaltningen faktisk anvender?

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

For at bygge bro mellem teori og praksis har jeg valgt den omstændelige, men også selvstændigt værdifulde vej at søge aktindsigt hos myndigheder, som efter min viden anvender automatiseret forvaltningskontrol. Materialet, som jeg har modtaget, består af konsekvensanalyser, modeldokumentation og øvrige beskrivelser af udvalgte systemer hos Skatteforvaltningen, Erhvervsstyrelsens Intelligent Kontrolplatform (IKP) og ATP’s Data Mining & Fraud Detection-system (DFD). Hertil kommer Motorstyrelsens anvendelse af politiets ANPG-system, 26. der efter sin karakter adskiller sig fra de øvrige systemer, men ligeledes udgør et profileringssystem i artiklens forstand – og netop derved udvider variationen i det samlede materiale. Denne indsigt fra den automatiserede kontrolpraksis inddrages løbende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.2. Mistankens genstand: angår udsøgningen et forhold, der kan medføre straf?

Forbuddet mod selvinkriminering i retssikkerhedslovens § 10 finder kun anvendelse, hvis der foreligger konkret mistanke om en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Ved profileringssystemer må dette omsættes til følgende spørgsmål: Hvilket forhold knytter systemets output den udsøgte person til, og kan dette forhold medføre straf?

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I nogle tilfælde er svaret nærliggende. Retter udsøgningen sig mod et forhold, der kan forfølges efter straffeloven eller særlovgivningens straffebestemmelser, angår den et forhold, der kan føre til bøde eller frihedsstraf. Strafbegrebet er imidlertid ikke begrænset til sanktioner, der klassificeres som straf efter national ret. Retssikkerhedslovens § 10 bygger på EMRK artikel 6, og strafbegrebet må derfor forstås i lyset af EMD’s funktionelle tilgang. 27.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Efter denne tilgang beror vurderingen af, om en reaktion har strafferetlig karakter, på de såkaldte Engel-kriterier, der omfatter 1) forholdets klassifikation i national ret, 2) overtrædelsens karakter samt 3) karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer. 28. Den nationale klassifikation er alene et udgangspunkt. 29. En administrativ reaktion kan således have strafferetlig karakter, hvis den efter sit formål og sin funktion er pønal eller afskrækkende. Det er denne funktionelle betragtning, der ligger bag, at administrative skatte- og afgiftstillæg efter omstændighederne kan anses for straf i konventionens forstand. 30. En reaktion, der alene har restituerende karakter, eksempelvis et krav om tilbagebetaling af en uberettiget ydelse eller betaling af et skyldigt beløb, vil derimod som udgangspunkt ikke være straf. 31. Strafbegrebet kan dermed omfatte både klassiske straffe og administrative sanktioner af pønal karakter, men som udgangspunkt ikke berigtigelses-, tilbagebetalings- eller inddrivelsesforanstaltninger.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Overført til profileringssystemer er spørgsmålet, om outputtet knytter den udsøgte person til et forhold, der kan medføre straf i denne forstand. Det er ikke tilstrækkeligt, at systemet generelt indgår i en kontrolindsats, hvor strafbare forhold kan forekomme. Vurderingen må knyttes til det forhold, som den konkrete udsøgning retter sig mod. Dette illustreres i det følgende med eksempler fra Erhvervsstyrelsen, Skatteforvaltningen og ATP samt fra Motorstyrelsens anvendelse af politiets ANPG-system.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Erhvervsstyrelsens Intelligent Kontrolplatform (IKP) har hjemmel i lov om Erhvervsstyrelsens behandling af data. 32. Ifølge lovforslaget skal IKP anvendes til at identificere virksomheder med forhøjet risiko for svig. 33. Det fremgår af konsekvensanalysen for det nu idriftsatte IKP-system, at systemet varetager sådanne formål. 34. Når IKP-outputtet knytter en virksomhed til mulig moms- eller afgiftssvig, angår udsøgningen et forhold, der kan medføre straf.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

På Skatteforvaltningens område beskrives flere af de anvendte systemer som svigsorienterede. 35. Det gælder blandt andet daMerSvig, MARS, Outliermodellen og Anmeldermodellen, hvis formål angives som »vurdering af risiko for svig« og »afdækning af svigsmønstre«. 36. Skatte- og afgiftsunddragelse kan være strafbar og føre til politianmeldelse. Kontrolprocessen kan desuden føre til skatte- eller afgiftstillæg, der efter Engel-kriterierne kan have strafferetlig karakter. Det samme gælder på hvidvaskområdet, hvor den såkaldte Udsøgnings- og scoringsmodel har til formål at »vurdere risiko for svig på grundlag af hvidvaskefterretninger«. 37.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Ikke alle Skatteforvaltningens modeller retter sig imidlertid mod strafbare forhold. Nogle systemer anvendes til segmentering, prioritering eller service. ComplianceSelskaber placerer eksempelvis selskaber i kategorier som »grove fejl« og »ingen fejl«. 38. En sådan kategorisering kan være relevant for myndighedens prioritering og berigtigelse, men knytter ikke i sig selv selskabet til et forhold, der kan medføre straf.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Andre systemer kan have et sammensat formål. Det gælder eksempelvis eIndkomst-scoringsmodellen. En markering kan pege på en almindelig indberetningsfejl, som alene skal berigtiges administrativt. Den kan imidlertid også pege på et mønster, hvor løn, A-skat eller arbejdsforhold er indberettet på en måde, der giver anledning til at undersøge mulig skatte- eller afgiftsunddragelse. Kun i sidstnævnte tilfælde knytter udsøgningen den pågældende til et forhold, der kan medføre straf.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

ATP’s Data Mining & Fraud Detection-system (DFD) anvendes til at udpege sager til manuel kontrol og retter sig efter det oplyste mod både fejludbetalinger og svig. En udsøgning kan vedrøre, om en ydelse er beregnet eller udbetalt forkert, således at sagen kan afsluttes ved berigtigelse eller tilbagebetaling. Outputtet kan imidlertid også pege på, at en ydelsesmodtager bevidst har afgivet urigtige oplysninger eller fortiet relevante forhold. I sidstnævnte tilfælde kan udsøgningen angå et forhold, der kan medføre straf. 39.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Motorstyrelsens anvendelse af politiets ANPG-system illustrerer en anden form for systembaseret kontrol. ANPG-systemet foretager automatisk nummerpladegenkendelse, og et output indeholder oplysninger om nummerplade, tidspunkt, lokation og foto. 40. Outputtet knytter dermed et bestemt køretøj til et bestemt sted og tidspunkt. Ved at sammenholde denne observation med oplysninger om køretøjets registrering, ejer- eller brugerforhold og øvrige bevægelser kan Motorstyrelsen undersøge, om et udenlandsk registreret køretøj benyttes i Danmark i strid med registreringsafgiftsreglerne. Når Motorstyrelsen indhenter afgiftsrelevante oplysninger via ANPG-systemet, kan det ske som led i vurderingen af, om der er grundlag for et afgiftskrav og eventuelt et efterfølgende strafansvar. 41.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

At udsøgningen angår et forhold, der kan medføre straf, er dog ikke tilstrækkeligt til, at selvinkrimineringsforbuddet finder anvendelse. Det afhænger endvidere af, om outputtet har den fornødne styrke til at udgøre konkret mistanke. Dette spørgsmål behandles nærmere i det følgende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.3. Mistankens styrke: kan outputtet udgøre grundlaget for en konkret mistanke?

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.3.1. Kravene til mistankegrundlaget: individualisering og objektive holdepunkter

Retssikkerhedslovens § 10 forudsætter, at der foreligger »konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk person har begået en lovovertrædelse«. Efter forarbejderne er det »som udgangspunkt […] afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller at tillægge vedkommende en sigtets rettigheder«. 42. Der skal således foreligge »omstændigheder, spor mv., som på objektivt grundlag og med rimelighed kan tale for vedkommendes mulige skyld«. 43.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Heraf kan udledes to forbundne krav. Mistanken skal for det første være individualiseret. Den skal rette sig mod en bestemt fysisk eller juridisk person. For det andet skal den være objektivt begrundet i konkrete holdepunkter, som med rimelighed taler for, at netop den pågældende kan have begået lovovertrædelsen.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Eva Smith har formuleret kravet om individualisering således, at en person anses for sigtet, når »mistanken samler sig om én bestemt person, og efterforskningen direkte retter sig imod ham og ikke imod en bredere kreds«. 44. At mistanken er rettet mod en bestemt person, er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt. Der må tillige foreligge et objektivt grundlag for at mistænke netop ham eller hende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Dette illustreres af U 1994.677/2 H, der angik politiets visitation af en journalist. Mistanken var rettet mod en identificeret person, men byggede efter byrettens vurdering alene på journalistens fremtoning og hastige gang væk fra Christiania. Disse forhold gav ikke tilstrækkeligt grundlag for at mistænke ham for et strafbart forhold. Vurderingen blev tiltrådt af landsretten og Højesteret. Dommen viser således, at en mistanke kan være individualiseret uden at være tilstrækkeligt objektivt begrundet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

På tilsvarende måde kan placeringen af en sag i et særligt kontrolspor ikke i sig selv udgøre et tilstrækkeligt mistankegrundlag. I den landsskatteretsafgørelse, der er gengivet i SKM2024.89.BR, fandt Landsskatteretten, at det forhold, at sagen blev behandlet af Bandeindsats Øst, ikke i sig selv begrundede konkret mistanke om et strafbart forhold. 45. Det gjaldt, selv om sagen var visiteret til enheden på grundlag af en foreløbig systemberegnet negativ privatforbrugsopgørelse. Samme linje ses i Landsskatterettens afgørelse af 14. december 2020, j.nr. 20-0041101, hvor klageren gjorde gældende, at behandlingen i en særlig kontrolenhed indebar en meget høj risiko for senere sigtelse. 46. Landsskatteretten fandt, at indplaceringen i en særlig kontrolenhed – uanset risikoen for senere sigtelse – ikke i sig selv kunne være grundlag for konkret mistanke. Se også Landsskatterettens afgørelse af 11. marts 2025, j.nr. 22-0017759, hvor klagerens sag var behandlet i Skattestyrelsens afdeling for momskarrusel- og kædesvig. Landsskatteretten udtalte, at det ikke i sig selv har afgørende betydning for vurderingen, hvor i Skattestyrelsens organisation sagen er behandlet, og fandt – under henvisning til, at oplysningerne var indhentet med henblik på opgørelsen af selskabets skattepligtige indkomst – at der ikke på tidspunktet for indkaldelsen forelå konkret mistanke om et strafbart forhold.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

U 1996.995 Ø kan umiddelbart synes at trække i en anden retning. Her blev det accepteret at sigte personer med tilknytning til rivaliserende rockergrupper for våbenbesiddelse, »selvom der ikke i forhold til hver enkelt […] har foreligget en konkret mistanke om, at netop denne person var i besiddelse af våben«. Dommen hviler imidlertid på en ekstraordinær faresituation, en snævert afgrænset personkreds, en dokumenteret voldelig konflikt og et umiddelbart formål om at afværge yderligere alvorlig kriminalitet. Den kan derfor ikke læses som en almindelig accept af mistanke baseret på gruppetilhørsforhold. Som Nicolaj Sivan Holst har anført, er det »næppe muligt at finde domme, der godkender sigtelser på en ringere begrundet mistanke«. 47.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Gruppetypiske kendetegn eller placering i et særligt kontrolspor er altså ikke tilstrækkeligt til at etablere konkret mistanke.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.3.2. Statistikkens rolle: fra risikoscore til objektive holdepunkter

Under hvilke betingelser kan et profileringssystems output tilvejebringe de objektive holdepunkter, som konkret mistanke forudsætter? Med afsæt i det foregående afsnits fortolkningsbidrag ser jeg i det følgende først på den udbredte form for profilering, hvor en model på grundlag af mønstre fra tidligere sager beregner sandsynligheden for svig i den konkrete sag. Resultatet udtrykkes typisk som en risikoscore.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

En sådan score kan anskues som en teknisk formalisering af en erfaringsbaseret slutningsproces. Som U 1994.677/2 H illustrerer, kan observerede kendetegn fortolkes i lyset af generelle erfaringer om, hvad der typisk forbindes med strafbare forhold, uden at kendetegnene af den grund udgør et tilstrækkeligt mistankegrundlag i den konkrete sag. Et profileringssystem foretager en beslægtet slutning i formaliseret og maskinel form. Kendetegn, der har haft betydning i tidligere sager, omsættes til variable, hvis forekomst i en ny sag påvirker den beregnede risiko. En høj score viser dermed, at den konkrete sag efter modellens kriterier ligner sager, hvor der tidligere er konstateret svig.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

En risikoscore beregnes ganske vist på grundlag af oplysninger, der kan knyttes til den udsøgte person, eksempelvis oplysninger om indkomst, adresse, samlivsforhold, ydelsesmodtagelse eller ejerforhold. Det afgørende er imidlertid, hvilken rolle oplysningerne spiller i beregningen af scoren. De kan pege på et konkret forhold med forbindelse til en mulig lovovertrædelse, men de kan også alene fungere som kendetegn, der gør sagen statistisk sammenlignelig med tidligere risikosager.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I sidstnævnte tilfælde er den slutning, der drages på grundlag af oplysningerne, generaliseret. Scoren udtrykker, at den konkrete sag på visse punkter ligner den population af tidligere svigssager, hvorfra modellens variable og deres vægtning er udledt. Som Zahle har peget på i sin analyse af det juridiske bevis, siger en risiko, der er beregnet for en gruppe, kun indirekte noget om, hvorvidt den enkelte har begået det pågældende forhold. 48. Risikoscoren aktualiserer den samme problemstilling i digital form, idet viden udledt af en population anvendes til at drage en slutning om en bestemt person. En statistisk høj risiko for svig udgør derfor ikke i sig selv et objektivt holdepunkt for en lovovertrædelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Kravet om objektive holdepunkter forudsætter en vis forankring i den udsøgtes egen sag – en efterprøvelig omstændighed ved den pågældende, som har forbindelse til den mulige lovovertrædelse. Statistik kan bidrage til vurderingen af et sådant holdepunkt, men kan ikke uden videre træde i dets sted. Det afgørende skel går mellem tilfælde, hvor statistikken anvendes til at vurdere betydningen af et holdepunkt i den enkelte sag, og tilfælde, hvor den statistiske lighed i sig selv skal bære mistanken. Skellet beror således ikke på, om der anvendes statistik, men på hvilken rolle statistikken spiller. Det kan eksemplificeres med dna-beviset. Også her anvendes statistik, men statistikken bruges til at vurdere betydningen af et konkret spor, som allerede foreligger i sagen (biologisk materiale fra et gerningssted). Først identificeres sporet, derefter anvendes statistikken til at vurdere, hvor stærkt det forbinder den pågældende med forholdet. 49. Ved en ren risikoscore foreligger der derimod ikke noget forudgående spor i sagen; den statistiske lighed træder i sporets sted.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Outputtet er imidlertid ikke altid dannet gennem en sammenligning med andre sager. Det kan også være dannet ved en sammenligning af sagens egne data. Det er eksempelvis tilfældet, hvor en model markerer en momsangivelse, fordi den afviger markant fra virksomhedens egne tidligere angivelser. Outputtet peger da på en konstaterbar uregelmæssighed. For at udgøre et objektivt holdepunkt må afvigelsen dog kunne efterprøves og have en tilstrækkelig forbindelse til det forhold, som kontrollen retter sig mod. Er begge betingelser opfyldt, svarer strukturen til dna-bevisets: Afvigelsen i sagens egne data er sporet, og erfaringerne fra tidligere sager kan anvendes til at vurdere, hvor stærkt sporet peger på den mulige lovovertrædelse. Viser outputtet derimod alene, at noget i sagens data skiller sig ud, uden at det fremgår, hvilket forhold afvigelsen angår, lader afvigelsen sig ikke efterprøve, og markeringen er blot udtryk for en forhøjet risiko.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Et output kan også pege på andre efterprøvelige forhold i den udsøgtes egen sag. Det kan eksempelvis vise, at en borger samtidig har modtaget indbyrdes uforenelige ydelser (jf. DFD-eksemplet i afsnit 4.2), eller at registrerede observationer sammenholdt med sagens øvrige oplysninger peger på, at et køretøj er blevet benyttet i Danmark ud over den tilladte periode (jf. ANPG-eksemplet i afsnit 4.2). I sådanne tilfælde udtrykker outputtet ikke alene statistisk lighed eller afvigelse fra det typiske, men identificerer en konkret omstændighed, der kan have forbindelse til den mulige lovovertrædelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det afgørende er dermed ikke udsøgningsmetoden som sådan, men hvad outputtet faktisk viser. Identificerer outputtet en efterprøvelig omstændighed i den udsøgtes egen sag med tilstrækkelig forbindelse til den mulige lovovertrædelse, kan det udgøre grundlaget for konkret mistanke efter retssikkerhedslovens § 10. Udtrykker det derimod alene statistisk lighed, afvigelse fra det typiske eller forhøjet risiko, er der ikke grundlag for konkret mistanke, men alene tale om en risikobaseret udpegning til nærmere kontrol.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.3.3. Eksempler fra forvaltningens kontrolpraksis

I det følgende illustreres den ovenfor beskrevne sondring mellem risikobaseret udpegning og efterprøvelige omstændigheder i den enkelte sag med konkrete eksempler fra den automatiserede forvaltningskontrol.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Motorstyrelsens anvendelse af ANPG-systemet illustrerer et output, der bygger på en registreret observation. Systemet registrerer, at en bestemt nummerplade er blevet observeret på et bestemt sted på et bestemt tidspunkt. Oplysningen er efterprøvelig og kan efter omstændighederne indgå som et holdepunkt i den enkelte sag. Dens betydning for mistankevurderingen afhænger imidlertid af, om observationen sammenholdt med sagens øvrige oplysninger peger på en overtrædelse af registreringsafgiftsreglerne. En observation af et udenlandsk køretøj på dansk grund dokumenterer ikke i sig selv, at køretøjet er blevet benyttet i Danmark i strid med registreringsafgiftsreglerne, men det kan indgå som et objektivt holdepunkt i vurderingen heraf. Netop derfor foretages sådanne observationer over tid. Gentagne observationer af samme køretøj kan vise et benyttelsesmønster, der forbinder køretøjets ejer med en mulig overtrædelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Erhvervsstyrelsens IKP-system illustrerer en mere sammensat situation. Systemet bygger på samkøring af registeroplysninger og anvender ifølge konsekvensanalysen machine learning til at identificere virksomheder med forhøjet risiko for svig. Mønstre og tegn på svig udledes af sager, hvor svig allerede er konstateret, og nye sager, der matcher disse mønstre, markeres med en angivelse af sandsynligheden for svig og udtages på dette grundlag til manuel kontrol. 50. Beskrivelsen af et system, hvor outputtet dannes på grundlag af sagens lighed med tidligere svigssager, taler klart for, at outputtet har karakter af en risikobaseret udpegning, der ikke i sig selv kan udgøre konkret mistanke. Det er derfor bemærkelsesværdigt, at konsekvensanalysen beskriver IKP som et system, der udtager sager, »hvor der foreligger en konkret begrundet mistanke om lovbrud«. 51. Formuleringen efterlader det indtryk, at den konkrete mistanke anses for opstået allerede på systemtrinnet. Myndighedens egen karakteristik af systemet er dog ikke afgørende for mistankevurderingen – vurderingen er objektiv og beror på, hvad outputtet faktisk viser.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Erhvervsstyrelsen lægger vægt på forklarbarhed, herunder at det skal kunne dokumenteres, hvilke data der ligger til grund for den automatiserede kontrol, hvordan data er behandlet og anvendt, og hvilke forhold i data der har givet anledning til en kontrolsag. 52. Hvis forklarbarheden alene siger noget om baggrunden for, at virksomheden statistisk ligner tidligere risikosager, foreligger der alene en risikobaseret udpegning. Kun hvor den angivne baggrund består i efterprøvelige omstændigheder i virksomhedens egen sag med forbindelse til den mulige lovovertrædelse, kan outputtet udgøre et objektivt holdepunkt, der underbygger en konkret mistanke.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

ATP’s DFD-system anvendes blandt andet til kontrol med fejludbetalinger og svig og udfører kontroller for kommunerne samt for Udbetaling Danmarks kontrolenhed Helhedsorienteret Kontrol. 53. Ifølge konsekvensanalysen automatiserer DFD manuelle arbejdsprocesser gennem registersamkøring, avanceret mønstergenkendelse og prioritering af sager ved hjælp af machine learning-modeller. 54. Et bilag til konsekvensanalysen viser, at DFD består af flere »kontrolprodukter« med forskellige formål, datagrundlag og algoritmiske metoder. Vurderingen af outputtet må derfor foretages kontrolprodukt for kontrolprodukt. I det følgende fremhæver jeg to kontrolprodukter med hver sin udsøgningslogik: Kontrollen med enlig-status udpeger sager, der afviger fra det almindelige, mens kontrollen med fiktive ansættelsesforhold udpeger sager, der ligner kendte svigssager.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

1) Kontrollen med enlig-status har til formål at udsøge ydelsesmodtagere, som muligvis ikke reelt er enlige. Der søges blandt andet efter forhold, der kan pege på en formodet partner eller en proformaadresse. De enkelte forhold vægtes efter deres betydning, og ved hjælp af anomalidetektion udpeges sager, der samlet set skiller sig ud fra almindelige sager. 55. Udpegningen er dermed populationsbaseret. Afvigelsen måles i forhold til andre sager – ikke, som i momseksemplet i afsnit 4.3.2, inden for sagens egne data. Outputtet består således i en markering af, at sagen er atypisk, og er derfor en risikobaseret udpegning. Det kan stille sig anderledes, hvis outputtet samtidig viser de underliggende forhold, eksempelvis et konkret adressesammenfald, som kan efterprøves i den enkelte sag og har forbindelse til den mulige lovovertrædelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

2) Kontrollen med fiktive ansættelsesforhold er målrettet sager om barselsdagpenge. Formålet er at udsøge ydelsesmodtagere, hvor det ansættelsesforhold, der danner grundlag for udbetalingen af barselsdagpenge, potentielt er fiktivt. Modellen inddrager blandt andet oplysninger om lønindkomst, ophold i Danmark, relationen til virksomheden og virksomhedsforhold. Ved vægtningen anvendes oplysninger fra allerede afgjorte sager om fiktive ansættelsesforhold, således at sager, der ligner kendte svigssager, tildeles en højere score. Modellen retter sig dermed mod sager, hvor ydelsesgrundlaget kan bero på et urigtigt eller konstrueret ansættelsesforhold. 56. Scoren udtrykker lighed med kendte svigssager og udgør dermed ikke i sig selv et objektivt holdepunkt. Det forhold, at oplysninger om eksempelvis lønindkomst, ophold og relationen til virksomheden indgår i beregningen, er heller ikke i sig selv tilstrækkeligt. Det afgørende er, om outputtet udpeger bestemte og efterprøvelige omstændigheder i den enkelte sag og viser deres forbindelse til den mulige fiktive ansættelse. Udtrykker outputtet alene, at sagen samlet set ligner kendte svigssager, er der som udgangspunkt tale om en risikobaseret udpegning.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.4. Mistankens subjekt: kan outputtet tilregnes myndigheden?

Analysen af mistankens styrke og praksiseksemplerne i det foregående afsnit viste, at et output efter omstændighederne kan indeholde de objektive holdepunkter, som konkret mistanke forudsætter, men at det i mange tilfælde alene udgør en risikobaseret udpegning. Den karakteristik er dog et øjebliksbillede. Med den igangværende udvikling mod øget effektivisering og anvendelse af kunstig intelligens i forvaltningen kan systemernes output ændre karakter, 57. og vurderingen kan dermed falde anderledes ud.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Hvor outputtet indeholder et tilstrækkeligt grundlag for at statuere konkret mistanke, er vurderingen efter retssikkerhedslovens § 10 imidlertid ikke afsluttet. Tilbage står to spørgsmål. Det første angår mistankens subjekt og behandles i dette afsnit. Her er spørgsmålet, om en mistanke, hvis grundlag er frembragt maskinelt, kan tilregnes myndigheden. Det andet angår outputtets funktion i sagsgangen og behandles i afsnit 4.5. Tilsammen er de to spørgsmål afgørende for fastlæggelsen af det tidspunkt, hvor den udsøgtes status kan skifte fra part til mistænkt.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Kan en mistanke, hvis grundlag er frembragt maskinelt, tilregnes myndigheden, må konsekvensen være, at selvinkrimineringsforbuddet skal iagttages allerede fra det tidspunkt, hvor mistanken blev dannet og kunne aflæses i systemet. Skulle forbuddet først iagttages fra det senere tidspunkt, hvor en sagsbehandler har vurderet, at der foreligger mistanke, ville forbuddet kunne omgås. Er profileringssystemet f.eks. sat op til automatisk at udsende et brev til den udsøgte om systemets »fund«, og viser det sig efterfølgende, at der i disse »fund« var grundlag for konkret mistanke, ville myndigheden kunne henvise til, at mistanken ikke er erkendt, og at de oplysninger, som den udsøgte har indsendt som følge af henvendelsen, lovligt kan anvendes. En sådan forståelse ville gøre beskyttelsen afhængig af myndighedens egen tilrettelæggelse af sagsgangen og ville stride mod det omgåelseshensyn, der bærer retssikkerhedslovens § 10. 58. Forarbejderne har da også selv forkastet et skæringstidspunkt, som myndigheden kontrollerer: Retssikkerhedskommissionens flertal (tiltrådt af Justitsministeriet) afviste at knytte begrænsningerne i kontrolbeføjelserne til tidspunktet for politianmeldelse, netop fordi en sådan ordning »ville … være forbundet med en omgåelsesrisiko, idet en myndighed bevidst ville kunne udskyde tidspunktet for indgivelse af anmeldelse« – og fremhævede, at det valgte »skæringstidspunkt« i højere grad tilgodeser borgernes retssikkerhed. Samme betragtning taler imod at lade sagsbehandlerens erkendelse være skæringstidspunktet, når mistankegrundlaget er frembragt maskinelt. 59.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Denne betragtning har støtte i den almindelige forståelse af retssikkerhedslovens § 10. Den forvaltningsretlige litteratur taler således imod at knytte mistanken snævert til den enkelte medarbejders indre vurdering. Hos både Fenger og Bønsing beskrives bestemmelsen med henvisning til, om myndigheden har en konkret mistanke mod den pågældende. 60. Den samme forståelse kommer til udtryk i Den juridiske vejledning, hvor det med henvisning til ombudsmandens udtalelse i Panama Papers-sagen fremhæves, at konkret mistanke ikke skal baseres på den enkelte sagsbehandlers personlige vurdering. 61. Forarbejderne understøtter denne forståelse. Det forudsættes, at det i almindelighed er den myndighed, der vil anvende en lovbestemt oplysningspligt, som skal vurdere, om der foreligger konkret mistanke, og forarbejderne henviser tilsvarende til »myndighedens mistanke«. 62. Det afgørende er dermed ikke, om en bestemt sagsbehandler personligt har formuleret eller erkendt mistanken, men om der foreligger et mistankegrundlag, som kan henføres til myndighedens behandling af sagen.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Illustrativ er FOB 2012-8, hvor en kommune modtog en anonym henvendelse om, at en borger, der modtog ydelser som »reelt enlig«, levede i et ægteskabslignende forhold. Kommunen indkaldte borgeren til et møde, konfronterede hende med henvendelsen og krævede efterfølgende ydelser tilbagebetalt. Ombudsmanden lagde til grund, at kommunen havde konkret mistanke efter retssikkerhedslovens § 10, og at borgeren derfor burde have været vejledt om, at hun ikke havde pligt til at afgive oplysninger, der kunne belaste hende. Mistanken blev henført til kommunen på grundlag af den anonyme henvendelses karakter, den betydning, den blev tillagt, og tilrettelæggelsen af mødet. 63. Det fremgår ikke af sagen, at den anonyme henvendelse var blevet efterprøvet af en sagsbehandler, da mistanken ifølge ombudsmanden forelå – senest på tidspunktet for mødets afholdelse. Alligevel fandt ombudsmanden, at der forelå konkret mistanke. Overført til den automatiserede forvaltningskontrol støtter udtalelsen, at det ikke er afgørende for mistankens etablering, at en sagsbehandler har foretaget en selvstændig vurdering af outputtet. Den kan derfor anføres til støtte for, at en mistanke kan opstå på systemtrinnet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Om outputtet også bæres videre som myndighedens mistankegrundlag, er et spørgsmål om dets funktion i sagsgangen, og dermed om mistankens tilblivelse, som behandles i det følgende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

4.5. Mistankens tilblivelse: outputtets funktion i sagsgangen

Gorm Toftegaard Nielsen har peget på vanskeligheden ved at fastlægge, hvornår en mistanke er opstået, hvis den ikke er kommet til udtryk i en formel sigtelse. Vurderingen kan da forudsætte »et kendskab til den tilsynsførendes hjerneaktivitet, som er svær at arbejde med i retsvæsnet«. 64. Et kriterium, der knytter mistanken til den enkelte medarbejders erkendelse, er bevismæssigt vanskeligt at håndtere. Ved automatiseret forvaltningskontrol ændrer vanskeligheden karakter: Spørgsmålet om mistankens tilblivelse må forankres dér, hvor den lader sig konstatere, og det forudsætter et blik for outputtets funktion i sagsgangen.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Outputtets funktion afhænger af, hvordan myndigheden har indrettet sagsgangen. Indretningen er ikke en teknisk tilfældighed, men udtryk for myndighedens egen – om end generelle og forudgående – beslutning. Har myndigheden bestemt, at bestemte typer output skal udløse en automatisk henvendelse til den udsøgte, konkretiseres denne beslutning i den enkelte sag, når henvendelsen sendes. Mistanken »ligger« med andre ord ikke i data alene; den bliver retligt relevant, når myndigheden handler – eller på forhånd har besluttet at handle – på outputtet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Som nævnt i afsnit 1 kan outputtet enten overdrages til en sagsbehandler eller danne grundlag for en automatiseret henvendelse. Den første situation kan betegnes det beslutningsstøttende forløb. Her passerer outputtet en sagsbehandler, før den udsøgte kontaktes (output → sagsbehandler → den udsøgte). I den anden situation, der kan betegnes som det fuldautomatiserede forløb, konfronteres den udsøgte med outputtet før sagsbehandleren. En sagsbehandler inddrages i givet fald typisk først i anledning af den udsøgtes svar eller indsigelse (output → den udsøgte → sagsbehandler).

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I det fuldautomatiserede forløb er outputtet det grundlag, myndigheden handler på, og en eventuel mistanke i outputtet bæres direkte videre til den udsøgte. Indeholder outputtet de objektive holdepunkter, som konkret mistanke forudsætter, er mistanken etableret senest ved udsendelsen af den automatiserede henvendelse, og henvendelsen skal da ledsages af vejledning efter retssikkerhedslovens § 10, stk. 3. I det beslutningsstøttende forløb beror outputtets funktion derimod på karakteren af den manuelle behandling. Det spørgsmål behandles i det følgende.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

I det beslutningsstøttende forløb kan outputtet grundlæggende have to funktioner. Det kan være anledning til kontrol eller det kan være det bærende mistankegrundlag. Outputtet fungerer som anledning til kontrol, hvis det efterfølges af en undersøgelse og vurdering, der selvstændigt etablerer eller efterprøver et tilstrækkeligt mistankegrundlag, og henvendelsen til den udsøgte derefter udformes på grundlag af denne vurdering. Det fungerer derimod som bærende mistankegrundlag, hvis den manuelle sagsbehandling reelt blot bekræfter, formaliserer eller viderefører systemets output – eksempelvis hvor den udsøgte på grundlag af outputtet eller en underliggende markering anmodes om at redegøre for det samme forhold, uden at der forinden er foretaget en selvstændig efterprøvelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Om den manuelle vurdering er selvstændig, afhænger navnlig af, om sagsbehandleren har adgang til de oplysninger, som outputtet bygger på, og reelt kan efterprøve og forkaste det. En formel menneskelig mellemkomst er ikke tilstrækkelig, hvis sagsbehandleren i praksis alene viderefører systemets output.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Hvis fotoet fra et ANPG-system f.eks. ikke entydigt understøtter systemets aflæsning af nummerpladen, fordi fotoet blev taget i mørke, tåge, modlys eller kraftigt reflekslys, kan sagsbehandleren i praksis være henvist til at lægge den maskinelle aflæsning til grund. Sondringen har en funktionel parallel til den vurdering, der i databeskyttelsesretten foretages ved afgrænsningen mellem fuldautomatiske og beslutningsstøttende afgørelsessystemer. Også her er det ikke tilstrækkeligt, at et menneske formelt indgår i processen, for at undgå de mere restriktive krav, der her stilles til fuldautomatiske afgørelser. Den menneskelige involvering må have et reelt indhold og må ikke alene bestå i en efterfølgende bekræftelse af systemets output. 65.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

En vurdering af outputtets funktion forudsætter derfor indblik i den sagsgang, der følger efter udsøgningen. Også forløbet forud for udsøgningen – systemets opsætning og udsøgningskriterier – er udtryk for myndighedens beslutninger; funktionsspørgsmålet afgøres imidlertid af, hvad der sker med outputtet, efter at det er dannet. Det er ikke tilstrækkeligt at kende systemets formål, datagrundlag og udsøgningslogik. Det må også undersøges, om sagsbehandleren har adgang til og selvstændigt efterprøver de underliggende oplysninger, om outputtet reelt kan forkastes, og hvilket grundlag den efterfølgende henvendelse bygger på. Centralt i den forbindelse er procesbeskrivelser, sagsbehandlerinstrukser, standardbreve og modeldokumentation. Betydningen af myndighedens egne dokumenter illustreres af FOB 2023-8. Skattestyrelsen havde anvendt en agterskrivelse med en standardiseret passus om, at borgeren muligvis havde overtrådt straffebestemmelserne i skatte- og afgiftslovgivningen, og at sagen efter endt behandling ville blive oversendt til Skattestyrelsens straffesagsenhed. Strafsporet var dermed synligt i myndighedens kommunikation, men borgeren blev ikke samtidig vejledt om retten til ikke at afgive oplysninger om de forhold, mistanken omfattede.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

5. Et institutionelt blindt punkt?

Tilbage står spørgsmålet, om en mistanke, der opstår på systemtrinnet, også identificeres og prøves i praksis. Automatisering i forvaltningen er allerede genstand for forvaltningsretlig prøvelse. Ombudsmanden har behandlet sager om blandt andet robotløsninger, screening og automatiserede afgørelsesprocesser. 66. Prøvelsen har navnlig angået partshøring, begrundelse, sagsoplysning, korrekthed og risikoen for, at automatiserede systemer ikke opfanger atypiske oplysninger.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Ombudsmanden har behandlet § 10-spørgsmål, hvor mistankegrundlaget blev håndteret i senere, manuelle led af sagsgangen. I FOB 2019-33 fandt ombudsmanden, at mistanken i Panama Papers-sagen var opstået tidligere, end myndigheden selv havde lagt til grund. FOB 2023-8 angik spørgsmålet om, hvorvidt borgeren, efter at mistanken var opstået, burde have været vejledt om selvinkrimineringsværnet i forbindelse med en agterskrivelse. Prøvelsen omfattede dermed både skæringstidspunktet for mistankens indtræden og vejledningspligtens rækkevidde, men ikke spørgsmålet om, hvorvidt et forudgående systemoutput kunne have fungeret som myndighedens mistankegrundlag.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Der tegner sig to adskilte prøvelsesspor. Automatiserede systemer prøves navnlig efter de almindelige forvaltningsretlige krav. Retssikkerhedslovens § 10 prøves derimod typisk med udgangspunkt i senere led, hvor mistanken allerede har materialiseret sig i myndighedens handlinger i den manuelle sagsbehandling eller i myndighedens kommunikation med borgeren. Forbindelsen mellem de to spor – om mistanken allerede er etableret ved den maskinelle udsøgning – fremstår ikke som et selvstændigt prøvelsestema.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Heller ikke i rekurs- og domstolsprøvelsen ses det forudgående systemtrin at være blevet behandlet som et selvstændigt spørgsmål om mistankedannelse. I Money Transfer-sagen, der udsprang af en systematisk udsøgning i oplysninger om pengeoverførsler til og fra udlandet, blev mistankevurderingen knyttet til det senere møde om strafvurdering og ikke til selve udsøgningen. 67. I Bandeindsats Øst-sagen blev det systemberegnede materiale behandlet som et element i sagens bevismæssige grundlag og ikke som et selvstændigt spørgsmål om maskinel mistankedannelse. 68. Det samme mønster ses i Landsskatterettens afgørelse om visitering til en enhed for momskarrusel- og kædesvig. 69. I ingen af tilfældene blev det særskilt problematiseret, om systemtrinnet udgjorde det bærende mistankegrundlag, myndigheden efterfølgende handlede på. 70.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det kan indvendes, at fraværet af sager om mistankedannelse på systemtrinnet skyldes, at ingen part har haft anledning til at rejse problemstillingen. Det kan heller ikke udelukkes, at spørgsmålet har været berørt i afgørelser, der ikke er offentliggjort eller ikke indgår i det gennemgåede materiale. Det kan dog også være udtryk for problemets strukturelle karakter. Den efterfølgende prøvelse er i vidt omfang partsdrevet, og det er derfor normalt borgeren, der må identificere og anfægte mistankegrundlaget. I en automatiseret sagsgang møder borgeren imidlertid ofte først konsekvensen af outputtet i form af en henvendelse, et krav om oplysninger eller en agterskrivelse. Hvis myndigheden ikke identificerer outputtet som et muligt mistankegrundlag, har den udsøgte heller ikke nødvendigvis mulighed for at erkende og anfægte det.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

6. Konklusion

Artiklens hovedspørgsmål har været, om den konkrete mistanke, som aktualiserer selvinkrimineringsforbuddet, kan opstå på systemtrinnet. Svaret er bekræftende, under fire betingelser.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

For det første skal udsøgningen angå et forhold, der kan medføre straf. Det kan være tilfældet, hvor systemet retter sig mod svig, afgiftsunddragelse, socialbedrageri eller andre forhold med en mulig strafferetlig reaktion. Det gælder også, hvor reaktionen formelt er administrativ, men efter Engel-kriterierne har strafferetlig karakter.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

For det andet må outputtet have den fornødne styrke. Konkret mistanke kræver ikke sikker viden, men forudsætter mere end en generel eller statistisk risiko. En risikoscore, der alene afspejler lighed med tidligere sager eller kendte risikomønstre, vil derfor som udgangspunkt ikke være tilstrækkelig. Anderledes kan det forholde sig, hvis outputtet peger på en efterprøvelig omstændighed i den konkrete sag med forbindelse til den mulige lovovertrædelse.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

For det tredje må outputtet kunne tilregnes myndigheden som dens mistankegrundlag. Analysen viste, at den maskinelle frembringelsesmåde ikke udelukker dette. Når myndigheden lader et system indsamle, sammenstille og klassificere oplysninger som led i kontrollen, indgår outputtet i en sagsgang, som myndigheden selv har indrettet.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

For det fjerde må mistanken være opstået hos myndigheden allerede på systemtrinnet. Det beror på, hvilken funktion outputtet får i den sagsgang, myndigheden har indrettet. Hvis outputtet alene foranlediger en senere og selvstændig vurdering af sagens oplysninger, udgør outputtet ikke i sig selv myndighedens mistankegrundlag, men alene en anledning til kontrol. Outputtet skal udgøre det bærende mistankegrundlag. Det vil sige det grundlag, som myndigheden – konkret eller i kraft af sin forudgående indretning af sagsgangen – handler på over for den udsøgte.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

De fire betingelser har en fælles processuel konsekvens. Myndigheden må indrette sagsgangen, så output, der kan fungere som bærende mistankegrundlag, identificeres og vurderes, før den udsøgte mødes med en pligt til eller forventning om at bidrage til oplysningen af sagens forhold, eller at den udsøgte i det mindste samtidig vejledes om retten til ikke at afgive oplysninger efter retssikkerhedslovens § 10, stk. 3, eller efter den ulovbestemte vejledningspligt.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Det kunne tyde på, at en mistanke på systemtrinnet ikke opfanges i de eksisterende prøvelsesspor. Automatiserede systemer prøves navnlig med hensyn til korrekthed, sagsoplysning, partshøring og begrundelse, mens retssikkerhedslovens § 10 typisk prøves med udgangspunkt i senere og menneskeligt håndterede led af sagsgangen. Systemtrinnets betydning for mistankens tilblivelse kan således være faldet mellem de to spor.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Men hvis mistankegrundlaget tilvejebringes maskinelt, skærpes behovet for at kunne efterprøve tidspunktet for mistankens etablering – og det behov vokser i takt med udrulningen og kompleksiteten af profileringssystemer. Regeringen, KL og Danske Regioner har i deres fælles målbillede for kunstig intelligens i den offentlige sektor sat som mål, at kunstig intelligens frem mod 2035 frigør mindst 50 mio. timer på tværs af den offentlige sektor – og samtidig, at højst 20 pct. af myndighederne til den tid oplever »uklare og utidssvarende juridiske rammer« som en væsentlig barriere for anvendelsen. 71. Målbilledet anerkender dermed, at retlig afklaring er en forudsætning for udrulningen. Afklaringen af, hvornår et profileringssystems output udgør konkret mistanke – og dermed hvornår selvinkrimineringsforbuddet begrænser myndighedens adgang til at anvende oplysningspligter – er et bidrag til denne afklaring.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.

Retssikkerhedslovens § 10 skal anvendes med blik for hele myndighedens sagsgang. I automatiseret forvaltningskontrol går den afgørende grænse mellem tilfælde, hvor udsøgningen alene giver myndigheden anledning til nærmere kontrol, og tilfælde, hvor myndigheden – konkret eller ved sin forudgående indretning af sagsgangen – handler på outputtet som det bærende mistankegrundlag.

Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.
Tryk Enter for at åbne menuen til dette indhold.