I artiklen defineres etnisk profilering i lyset af diskriminationsbegrebet. Dertil analyseres 111 afgørelser fra politiklagesystemet om etnisk profilering og diskrimination i dansk politivirksomhed. Klagesystemet på dette område vurderes at fremstå som uigennemskueligt af flere årsager, bl.a. da der tilsyneladende træffes afgørelse uden en eksplicit inddragelse af al gældende ret på området, hvorfor anvendelsen af politiloven og god forvaltningsskik i nogle afgørelser kan fremstå tilfældig. Tillige vurderes det, at der kan være udfordringer med at placere en klage om etnisk profilering eller diskrimination ’det rigtige sted’ i klagesystemet, og dels kan der være udfordringer med myndighedskompetencen myndighederne imellem. Desuden gøres der i praksis ikke brug af relevante definitioner, hvilket kan resultere i en uensartet praksis og uigennemskuelig retstilling.
1. Indledning
I denne artikel analyseres dansk afgørelsespraksis vedr. etnisk profilering (EP) og diskrimination, herunder ift. Danmarks menneskeretlige forpligtelser i relation til politivirksomhed. Omtale af politiklagesystemet inddrages i det omfang, hvor dette anses for at være relevant for forståelsen af analysen.
Ved EP forstås i det følgende diskriminerende EP, der defineres som politiets brug af faktorer såsom race, hudfarve, sprog, religion, nationalitet eller national eller etnisk oprindelse i udøvelsen af kontrol-, overvågnings- eller efterforskningsaktiviteter, uden nogen objektiv eller rimelig begrundelse.11. Definitionen er udarbejdet af the European Commisison against Racism and Intolerance under Europarådet (ECRI): »The use by the police, with no objective and reasonable justification, of grounds such as race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin in control, surveillance or investigation activities«. Konkret forekommer EP, når politiet (uden objektiv eller rimelig begrundelse) udøver politivirksomhed udelukkende eller hovedsageligt på grundlag af en persons etniske minoritetsbaggrund – og altså ikke grundet personens adfærd.22. EU’s Fundamental Rights Agency (FRA), Mod et mere effektivt politiarbejde. Forståelse og forebyggelse af diskriminerende etnisk profilering: En vejledning, s. 8 ff.
Forbuddet mod EP er ikke selvstændigt reguleret i dansk ret, men udøvelsen af EP er ulovlig i Danmark, da EP er i strid med diskriminationsforbuddet i bl.a. Grundlovens (GRL) § 70, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 14 og EU's Charter om Grundlæggende rettigheder (EUC) art. 21. Dette fordi diskriminationsbegrebet dækker al vilkårlig forskelsbehandling af personer eller persongrupper, hvorimod EP særligt dækker vilkårlig forskelsbehandling i udøvelsen af politiets kontrol-, overvågnings-, eller efterforskningsaktiviteter.33. Rytter, J.E.¸ Individets grundlæggende rettigheder, 4. udg., 2021 (Rytter), s. 438 ff.; ibid. Der sondres derfor imellem (etnisk) diskrimination og EP, selvom EP altså i realiteten er omfattet af diskriminationsbegrebet
Når en person mener at have været udsat for EP, så kan dette prøves i politiklagesystemet. Der skelnes her mellem 1) strafbare forhold begået af politiet i tjenesten, 2) dispositionsklager, f.eks. polititjenestemandens beslutning om at visitere en borger, og 3) adfærdsklager, f.eks. måden visitationen udføres på eller polititjenestemandens sprogbrug under visitationen. EP og diskrimination kan forekomme ifm. alle tre sagskategorier, men en klage herom kategoriseres i politiklagesystemet oftest som en adfærdsklage. Adfærdsklager behandles af Den Uafhængige Politiklagemyndighed (DUP).
I artiklen undersøges i alt 111 afgørelser vedr. EP. Idet DUP ikke har en journaliseringskode, der kun vedrører EP, er relevante afgørelser fundet gennem brug af DUP’s kategorier ’racisme/forskelsbehandling’ og ’racisme/diskrimination’. Der er tale om i alt 103 afgørelser. Disse er registreret i perioden 1/1 2016-29/6 2021, og blev frem til d. 24/1 2022 færdigbehandlet af DUP. Foruden adfærdsklagesagerne analyseres også 8 dispositionssager vedr. klager om EP og/eller diskrimination fra to danske politikredse.44. Der er søgt aktindsigt hos alle de danske politikredse, men kun to politikredse har meddelt aktindsigt. Derudover havde en politikreds ingen dispositionssager af relevans. De resterende politikredse har meddelt afslag på aktindsigt. Aktindsigtsbegæringerne blev sendt d. 12/10 2021 og vedrørte sagerne fra ’de seneste 5 år’.
Endeligt vurderes den danske administrative praksis mhp. en vurdering af, hvorvidt dansk afgørelsespraksis på området er i overensstemmelse med dansk ret og Danmarks øvrige menneskeretlige forpligtelser, hvad angår individets beskyttelse mod EP eller anden diskrimination i relation til politivirksomhed.
2. Etnisk profilering i relation til forbuddet mod diskrimination
2.1. Forbuddet mod diskrimination
Diskrimination defineres som vilkårlig forskelsbehandling af personer eller persongrupper med baggrund i eksempelvis race, hudfarve, sprog, religion, nationalitet eller national eller etnisk oprindelse uden saglig og rimelig begrundelse.55. Rytter, s. 436. Forbuddet mod diskrimination fremgår af forskellige nationale og internationale retlige instrumenter, herunder af GRL § 70, EMRK art. 14 og EUC art. 21. Sidstnævnte finder anvendelse, trods det danske retsforbehold, når EU-retten på trods af forbeholdet gennemføres på politiets område, jf. EUC art. 51. Dette er f.eks. tilfældet ifm. den danske grænsekontrol, der (også) er EU-retligt reguleret.66. Vedsted-Hansen, J., Udlændingerettens grundbegreber, retskilder og myndighedsstruktur, i Udlændingeret – Indrejse. Visum, Asyl, Familiesammenføring, 4. udg., 2017, s. 22 ff.
Beskyttelsen i GRL § 70 gælder, når der er tale om, at diskriminationen sker grundet et individs trosbekendelse eller afstamning ifm. nydelsen af borgerlige og politiske rettigheder. EMRK art. 14 forbyder alle former for diskrimination, der sker i forbindelse med EMRK’s materielle rettigheder og friheder. Derfor gælder forbuddet kun inden for konventionens anvendelsesområde. Der kan efter omstændighederne bl.a. være tale om art. 3 (forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf) eller art. 8 (retten til privat- og familieliv). EUC art. 21 indeholder et generelt forbud mod diskrimination, der gælder inden for EU-rettens område, og der stilles herved ikke et krav om en sammenkobling til en materiel bestemmelse. EUC art. 21 anvendes i overensstemmelse med EMRK art. 14, når anvendelsesområdet i EUC art. 21 falder sammen hermed – det antages at være tilfældet ved problemstillinger om EP og diskrimination udøvet af politiet.77. Forklaringer til Chartret om Grundlæggende Rettigheder, forklaring ad art. 21; Peers, S., m.fl., The EU Charter of Fundamental Rights A Commentary, s. 579; Christoffersen, J. m.fl., EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, s. 228 f. Etnisk diskrimination – herunder EP – kan efter omstændighederne i øvrigt anses for at udgøre nedværdigende behandling i strid med forbuddet herimod i EMRK art. 3 og EUC art. 4.88. Kjølbro, s. 299; Forklaringer til Chartret om Grundlæggende Rettigheder, afsnit I og forklaring ad art. 4.
Diskriminationsforbuddet er i øvrigt på forskellig vis reguleret i FN’s Konvention om Afskaffelse af Alle Former for Racediskrimination (ICERD) art. 1, nr. 1 og art. 2 og FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder (ICCPR), art. 2, nr. 1.
ICERD og ICCPR er ratificeret af Danmark og er dermed folkeretligt bindende for staten. Konventionerne er ikke inkorporeret i dansk ret, hvorfor de i udgangspunktet ikke er internretligt bindende eller direkte anvendelige i dansk ret, jf. U 2006.770 H (»aktiveringsdommen«), hvorefter ikke-inkorporeret folkeretlige konventioner ikke kan tilsidesætte en klar dansk bestemmelse, der ikke giver rum til en folkeretskonform fortolkning.99. Denne forståelse er udledt af dommens behandling af specifikke ILO-konventioners status i dansk ret. Idet ICERD og ICCPR ikke er i strid med dansk ret ift. etnisk profilering og diskrimination, skal konventionerne imidlertid undergå en folkeretskonform fortolkning med anvendelse af fortolknings-, formodnings- og instruktionsreglen. Herefter kan konventionerne i kraft af ratificeringen påberåbes og anvendes ved de danske domstole – og det danske politiklagesystem.1010. Betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, s. 5, 32 og 39. Se også U 2013.3328 H.
Både politiet og DUP er klart underlagt formodnings- og fortolkningsreglerne. Herefter formodes det, at lovgiver ikke har ønsket at lovgive i strid med folkeretten, og national ret fortolkes ved fortolkningstvivl i overensstemmelse med folkeretten, da det antages, at lovgiver ikke har ønsket at lovgive i strid med folkeretten. Også relevant for denne problemstilling er instruktionsreglen, hvorefter forvaltningen – herunder politiet – skal fortolke de nationale retskilder, som myndighedernes virke baseres på, i overensstemmelse med Danmarks folkeretlige forpligtelser.1111. Betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, s. 5. Det betyder, at der ved en konventions ikrafttrædelse forstås, at en instruks er afgivet til forvaltningen, hvorefter forvaltningen i skønstilfælde skal anvende den skønsmulighed som ligger tættest på den folkeretlige konvention. Ift. spørgsmålet om, hvorvidt instruktionsreglen også finder anvendelse ved DUP’s virksomhed, er retsstillingen uklar, idet DUP som uafhængig myndighed ikke er underlagt regeringens instruktion, jf. RPL § 118, stk. 3. DUP er dog, som nævnt, bundet af formodnings- og fortolkningsreglerne, og myndigheden skal dermed – uafhængigt af om den er underlagt instruktionsreglen – anvende de ikke-inkorporeret konventioner i dens sagsbehandling.
ICCPR art. 2, nr. 1 forbyder alle former for forskelsbehandling ifm. de anerkendte rettigheder i konventionen, bl.a. som følge af race, hudfarve, sprog, religion eller anden stilling. ICERD forbyder enhver forskel, udelukkelse, begrænsning eller fortrinsstilling på grundlag af race, hudfarve, afstamning eller national eller etnisk oprindelse, hvis formål eller virkning er at ophæve eller svække den ligelige anerkendelse, nydelse eller udøvelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, jf. ICERD art. 1, nr. 1. Dertil pålægges staten ved alle egnede midler og uopholdeligt at føre en politik, der tager sigte på at afskaffe racediskrimination af enhver art og fremme forståelsen mellem alle racer, jf. ICERD art. 2, nr. 1.
2.2. Det menneskeretlige forbud mod etnisk profilering
EP er ikke selvstændigt reguleret i dansk ret, trods anbefalinger herom fra the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) under Europarådet, FN's Racediskriminationskomité (CERD), og FN’s Special Rapporteur on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and related Intolerance (FN’s Special Rapporteur).1212. ECRI’s General Policy Recommendation N° 11 on combating racism and racial discrimination in policing (ECRI), s. 3 og anbefaling nr. 1 og 68; CERD/C/DNK/CO/22-24, pkt. 21; FN’s Special Rapporteur – A/HRC/29/46, pkt. 65.
Der er som nævnt tale om diskriminerende EP, når politiet uden legitim begrundelse udøver sine beføjelser mod borgere med etnisk minoritetsbaggrund udelukkende eller hovedsageligt grundet dennes etnicitet – og altså ikke grundet personens adfærd.1313. FRA, s. 8 ff. og 18. The European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) beskriver, at: »»hovedsageligt« betyder, at betjenten ikke ville have tilbageholdt personen, hvis det ikke var på grund af vedkommendes race, etniske oprindelse eller religion. Selv om race, etnisk oprindelse og religion gerne må være én af de faktorer, som betjenten ligger til grund for sin beslutning, må tilbageholdelsen ikke udelukkende eller hovedsageligt bygge på dette«1414. FRA, s. 18 f. [oprindelig fremhævelse]. Diskriminerende EP er således pr. definition i strid med diskriminationsforbuddet, idet forbuddet dækker al vilkårlig forskelsbehandling af personer eller persongrupper, se afsnit 2.1., mens EP dækker vilkårlig forskelsbehandling af personer eller persongrupper specifikt i udøvelsen af politiets kontrol-, overvågnings-, eller efterforskningsaktiviteter.
EP skal således altid anses for at være diskrimination. Omvendt skal diskrimination på baggrund af etnicitet udøvet af politiet ikke altid anses for at være EP, f.eks. hvis politiet konsekvent stopper alle bilister, der kører over fartgrænsen, men lader etnisk danske bilister slippe med en advarsel, mens etniske minoriteter får en bøde. Her udøves den indledende politivirksomhed ikke grundet den etniske minoritetsbaggrund, ligesom politivirksomheden har baggrund i individets ulovlige adfærd. Den efterfølgende handling vil udgøre vilkårlig forskelsbehandling udført at politiet i strid med forbuddet mod diskrimination, men udgør altså ikke EP. Der havde derimod været tale om EP, hvis politiet udelukkende eller hovedsageligt havde stoppet bilister med anden etnisk baggrund grundet denne baggrund. Der sondres derfor imellem (etnisk) diskrimination og EP, selvom EP altså i realiteten er omfattet af diskriminationsbegrebet – og dermed udgør en underkategori hertil.
Hvorvidt EP er omfattet af anvendelsesområdet i GRL § 70 har ikke været genstand for domstolsprøvelse. EP synes dog at falde ind under beskyttelsen i GRL § 70, da diskriminationen ifm. EP netop sker grundet et individs trosbekendelse eller afstamning, herunder race, hudfarve og nationale eller etniske oprindelse.1515. Rytter, s. 438 m. henvisninger. Dertil må EP antages at hindre nydelsen af borgerlige og politiske rettigheder, da individet ifm. EP udsættes for indgreb fra den offentlige forvaltning.
Hvad angår ICERD er CERD ikke tilbageholdende med at identificere etnisk profilerende praksis og denne praksis’ forhold til konventionen, da EP ifølge CERD »… is a practice which has the potential to promote and perpetuate racist incidents, racial prejudice, and stereotypes, it runs counter to the very idea of the Convention.«1616. CERD, General recommendation no. 36, pkt. 22-23. CERD påpeger, at EP strider imod fundamentale menneskeretlige principper som retten til ikke at blive racediskrimineret og retten til lighed for loven.1717. General recommendation no. 36, pkt. 21.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har i forbindelse med tre domme, EMD af 16/04/2019 (Lingurar), EMD af 18/10/2022 (Muhammad) og EMD af 18/10/2022 (Basu),udtalt sig konkret om EP. Også FN’s Menneskerettighedskomité har behandlet spørgsmålet i dens afgørelse Rosalind Williams Lecraft v. Spain, CCPR/C/96/D/1493/2006. I Lingurar og Rosalind behandles hovedsageligt den materielle definition af EP, mens EMD i Mohammad og Basu primært behandler den processuelle beskyttelsen mod EP.
Afgørelsen fra FN’s Menneskerettighedskomité anses som et autoritativt fortolkningsbidrag til forståelsen af ICCPR art. 26 sammenholdt med art. 2, selvom komitéens afgørelser ikke er retligt bindende for Danmark. Afgørelsen anses også særligt for at være relevant, da EMD i både Mohammad og Basu henviser til afgørelsen.
Lingurar omhandler en politirazzia mod et roma-samfund, hvor en familie blev udsat for magtanvendelse i strid med EMRK art. 3 grundet en anmeldelse om ulovlig afhugst af tømmer. EMD fandt i pkt. 75, at magtanvendelsen og razziaen var sket, da myndighederne havde »extended to the whole community the criminal behaviour of a few of their members on the sole ground of their common ethnic origin.« Dette bl.a. fordi, at politiet i dets forudgående handleplan havde fokuseret på den etniske sammensætning af roma-samfundet, samt henvist til etniske romaers påståede asociale adfærd og den påståede høje kriminalitetsrate iblandt samfundets medlemmer, jf. pkt. 13 og 75 – og politiet havde dermed udsat familien for EP. Af sagen udledes, at det er i strid med EMRK art. 14 (og dermed EUC art. 21) automatisk at koble en etnicitet til kriminel adfærd. Et lignende udfald ses i Rosalind, hvor det findes at være i strid med ICCPR art. 26 (lighed for loven) sammenholdt med art. 2 (diskriminationsforbuddet) at udvælge et individ til identitetskontrol udelukket grundet dennes etniske karaktertræk. Som følge heraf må en persons etniske karaktertræk ikke være den afgørende faktor for en mistanke mod denne.
De to domme, Basu og Mohammad, omhandler begge identitetskontrol, hvor klagerne påstår, at kontrollen skyldes klagernes etniske minoritetsbaggrund. I Mohammad fandt EMD, at der i den konkrete situation ikke var tale om EP, idet EMD fandt det bevist, at politistoppet var begrundet i Mohammads adfærd. Hændelsen var i øvrigt tilstrækkeligt efterforsket. EMD udtaler i dommens pkt. 50, at EMRK art. 14 aktiveres, når et individ har en begrundet (»arguable«) påstand om, at et politistop er begrundet i individets etniske karaktertræk. En sådan påstand består eksempelvis i situationer, hvor klageren hævder, at denne (eller personer med samme etniske karaktertræk) havde været den eneste, som blev underlagt en kontrol, og hvor der ikke var andre grunde til politikontrollen. Hvis en klage med en sådan påstand indbringes for myndighederne, så pålægges staten en pligt til at efterforske. Som led i efterforskningen, bør myndighederne tage stilling til fire momenter, der udledes af pkt. 25 i Basu. Disse består i, 1) om en person (eller personer med samme etniske karaktertræk) var den eneste, der blev udsat for en kontrol, 2) om kontrollen blev foretaget af andre grunde, 3) om betjentene, der udførte kontrollen, gav udtryk for specifikke fysiske eller etniske motiver for kontrollen, og 4) om kontrollen blev foretaget i offentligheden, således den kunne få indflydelse på en persons omdømme og selvrespekt.1818. Se også ordlyden i Basu, pkt. 25. I Basu fandt EMD, at der var sket en krænkelse af EMRK art. 14, idet myndighederne ikke havde efterforsket en klage vedr. EP tilstrækkeligt, jf. pkt. 38.
Ifølge EMD-praksis findes en krænkelse af EMRK art. 14 (og dermed også EUC art. 21), såfremt politiets indgreb altså ikke beviseligt findes begrundet i klagerens adfærd. Desuden tillægger EMD i samme forbindelse staten en positiv forpligtelse til at tage alle de skridt, der er mulige, for at efterforske, om baggrunden for en klage (eller anmeldelse) over en polititjenestemand rummer elementer af EP, jf. Lingurar, pkt. 80 og Basu, pkt. 33. Det betyder også, at når der indbringes en klage om EP i det danske politiklagesystem, er klageinstansen forpligtet til indgående at efterforske klagen.
Efterforskningen skal nærmere undersøge, om politiet i den konkrete situation uden legitim begrundelse udøvede sine beføjelser mod borgeren med etnisk minoritetsbaggrund udelukkende eller hovedsageligt grundet dennes etnicitet. Dette skal ske, så individets ret til ikke at blive etnisk profileret – og diskrimineret i øvrigt – effektivt sikres.
2.3. Det forvaltningsretlige forbud mod etnisk profilering
Foruden det menneskeretlige forbud mod EP følger et forbud også (indirekte) af den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning og magtfordrejningslære.1919. Bønsing, S. (2018). Almindelig forvaltningsret (4. udg.). Jurist- og Økonomforbundets Forlag (Bønsing), s. 329 f. Både lighedsgrundsætningen og magtfordrejningslæren er gældende for al politivirksomhed, idet politiet som offentlig forvaltningsmyndighed er underlagt samtlige forvaltningsretlige principper.2020. Henricson, s. 180 ff. Principperne er dermed gældende ved politiets indgreb over for borgeren og ved politiets metodevalg, f.eks. ved valget om, hvilket indgrebsmiddel politiet vælger at bruge for den samme ordensforstyrrelse.2121. Ibid. Politiet er i øvrigt underlagt det forvaltningsretlige princip om god forvaltningsskik. Herefter skal (også) polititjenestemænd »optræde venligt og hensynsfuldt og på en måde, der styrker tilliden til den offentlige forvaltning.«2222. Ombudsmanden.dk, God forvaltningsskik. Sidst tilgået 15/09 2023. Princippet har tæt forbindelse til decorumkravet i tjenestemandslovens § 10, hvorefter en tjenestemand samvittighedsfuldt skal overholde de regler, der gælder for dennes stilling, og såvel i som uden for tjenesten vise sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver.
Det følger af lighedsgrundsætningen, at »bestemte hensyn ikke må tillægges betydning for forskellig behandling af sager.«2323. Bønsing, s. 330. Dertil følger det af magtfordrejningslæren, at myndighederne skal lægge vægt på saglige (lovlige) hensyn, når de træffer afgørelser – og altså dermed ikke usaglige hensyn.2424. Bønsing, s. 317. En politivirksomhed må dermed ikke være forskelsbehandlende pga. bestemte hensyn, som f.eks. race, etnicitet eller religion.
Lighedsgrundsætningen kan i praksis være vanskelig at følge for politiet som følge af opportunitetsprincippet, hvorefter den enkelte polititjenestemand på stedet skal skønne, hvorvidt en sag f.eks. skal sluttes på stedet, sluttes med påtale eller føre til sigtelse.2525. Se nærmere om opportunitetsprincippet i Henricson, s. 173 ff. og Bønsing, s. 144. Det antages, at denne praksis hovedsageligt har udviklet sig ift. visse mindre strafbare forhold.2626. Henricson, s. 173. Ifm. EP opstår dog en problemstilling vedr. opportunitetsprincippet. Dette ses bl.a. igennem Lars Holmbergs retssociologiske undersøgelse, der har søgt at kortlægge, hvordan den enkelte politimand forvalter sit skøn.2727. Lars Holberg. Inden for lovens rammer – Politiets arbejdsmetoder og konkrete skøn, 1999 (Holmberg). Det fremgår af Holmbergs fremstilling, at den enkelte politimands måde at forvalte sit skøn på kan være et udtryk for, at politiet ikke altid overholder lighedsgrundsætningen, og at dette kan ramme skævt for borgere med anden etnisk baggrund end dansk.2828. Holmberg, s. 224. Dertil også, at »… mange konkrete afgørelser [bygger] på en vurdering af hvem betjentene står overfor, snarere end på, hvad den konkrete overtrædelse består i.«2929. Ibid., s. 221.
Såfremt politiet i deres arbejde vurderer, hvem de står over for i stedet for at vurdere, hvad en evt. overtrædelse består i, antages sådanne tilfælde at udgøre usaglig forskelsbehandling i strid med lighedsgrundsætningen. Usagligheden består i, at politiets forudfattede meninger om bestemte samfundsgrupper, her etniske minoriteter, afgør, hvorvidt den pågældende skal slippe med en advarsel, have en bøde, skrives el.lign. Dette kan i nogle tilfælde udelukkende udgøre diskrimination, men EP kan forekomme i situationer, hvor f.eks. en polititjenestemand visiterer en person udelukkende eller hovedsageligt grundet dennes etniske minoritetsbaggrund.
3. Kort om politiklagesystemet
Det følger af EMRK art. 13, at enhver person, der krænkes af EMRK’s anerkendte rettigheder og friheder, skal have ret til et effektivt retsmiddel ved en national myndighed. Staten har herved en positiv forpligtelse til at sikre dette. Ved prøvelsen er det afgørende for prøvelsens effektivitet, at det indgår, om EMRK er overholdt, samt at klageinstansen reelt har taget stilling til den fremførte klage.3030. Kjølbro, s. 1260; EMD’s dom af 13/12/2001 (Metropolitan Church of Bessarabia and Others), pkt. 137-140; EMD’s dom af 7/2/2017 (Irfan Güzel), pkt. 100-109.
Forskellige dele af politiets virksomhed kontrolleres af forskellige myndigheder. Der skelnes som nævnt overordnet mellem (1) strafbare forhold begået af politiet i tjenesten, (2) adfærdsklager og (3) dispositionsklager.
Strafbare forhold begået af politiet i tjenesten behandles af DUP, jf. retsplejelovens (RPL) § 1020. DUP behandler også adfærdsklagesager, jf. RPL § 1019, stk. 1. Adfærdsklager kan dog også notitsbehandles i de respektive politikredse, hvor klagen sluttes ved en samtale mellem en overordnet polititjenestemand og klageren, jf. RPL § 1019 k, stk. 1, 1. pkt. Notitssager gøres ikke til genstand for yderligere analyse her.
Adfærdsklagesager udgøres af klager over politipersonalets adfærd i tjenesten, jf. RPL § 1019, og omhandler måden, hvorpå det enkelte politipersonale forvalter en politiforretning, når denne er trådt i tjeneste, f.eks. hvis en politibetjent taler grimt til en borger. Ved en sags modtagelse, bør DUP vurdere, hvorvidt sagen skal behandles som en adfærdsklage eller en anmeldelse om et strafbart forhold.3131. 2009/1 LSF 88, 3.4.1.; Justitsministeriet, 2009, s. 207. Mener DUP, at der er tale om en anmeldelse om overtrædelse af f.eks. straffelovens (STRFL) § 266 b, den såkaldte ’racismeparagraf’, så skal dette forhold altså ikke behandles som en adfærdssag.
Afgørelser fra DUP kan ikke påklages til en anden administrativ myndighed, hvorfor der ikke er mulighed for rekurs, jf. RPL § 1019 m. DUPs afgørelser er dog ikke endelige i den forstand, at afgørelserne kan prøves ved de danske domstole i kraft af GRL § 63, stk. 1, 1. pkt.3232. Spørgsmålet blev rejst af Folketingets Retsudvalg ifm. oprettelsen af DUP, sagsnr. 2009-730-0995, s. 3. Om en sådan prøvelse se Bønsing, s. 439 f. DUP oplyser ved henvendelse, at der »hidtil ikke er sket indbringelse af Politiklagemyndighedens afgørelser for domstolene.«3333. 343-775-21, s. 1, d. 25/2 2022.
Dispositionsklager vedrører dispositioner fra politipersonalet, f.eks. beslutningen om at bringe en bil til standsning, beslutningen om at anholde en person eller beslutningen om at udskrive en bøde.3434. Politiret, s. 939. Dispositionsklager behandles inden for strafferetsplejen i første instans internt af politidirektøren, og af statsadvokaten i anden instans, jf. RPL § 101, stk. 2, og uden for strafferetsplejen i første instans internt af politidirektøren, og i anden instans af rigspolitiet, jf. RPL § 109, stk. 1.
Dispositionsklager inden for strafferetsplejen og strafbare forhold begået af politiet i tjenesten behandles ikke yderligere, idet disse er undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 19, stk. 1. Det har dermed ikke har været muligt at få aktindsigt i disse sager, ligesom det ikke har været muligt at fremsøge sager af relevans.
3.1. Placeringen af etnisk profilering i klagesystemet
Der er, som tidligere beskrevet, tale om EP, når politiet uden legitim begrundelse udøver sine beføjelser mod borgere med etnisk minoritetsbaggrund udelukkende eller hovedsageligt på grundlag af etnicitet. Med det in mente kan EP principielt forekomme ifm. alle tre sagskategorier, men er definitorisk mest oplagt ifm. dispositionssager, dvs. i de situationer, hvor en polititjenestemand har besluttet f.eks. at tilbageholde, visitere eller anholde en person udelukkende pga. dennes hudfarve eller (anden) synlige baggrund i en etnisk minoritet.
Alligevel vil en klage om EP eller diskrimination oftest kategoriseres som en adfærdsklagesag i politiklagesystem, altså som en klage over politipersonalets adfærd i tjenesten. DUP oplyser i den forbindelse, at »… skellet mellem, hvornår en klage begrundet i diskrimination/etnisk profilering behandles som henholdsvis en dispositionsklage og en adfærdsklage, har udviklet sig over tid. Praksis er i dag som udgangspunkt, at såfremt en klage indeholder oplysninger om, at en borger i forbindelse med f.eks. en visitation eller en anholdelse har oplevet at føle sig diskrimineret, behandler Politiklagemyndigheden klagen som en adfærdsklage.«3535. DUP, j.nr. 349-1015-22, 3/11 2022.
Det følger af RPL § 1019 q, at DUP kan behandle og afgøre en klage over en disposition, hvis der er en nær sammenhæng mellem en dispositionsklage og en adfærdsklage, som DUP behandler. Når bestemmelsen holdes op mod definitionen af EP, kan DUP’s praksis give mening. Dette ses f.eks. i DUP’s afgørelse i sag 331-729-20, hvori der blev klaget over, at politiet hårdhændet havde tvunget klager i jorden, lagt ham i håndjern og sat et knæ i ryggen på ham, og at magtanvendelsen var diskriminerende, da den var begrundet i klagers udseende/etnicitet.3636. 331-279-20, s. 1. EP som begreb er ikke nævnt i ovenstående klage. Klagepunkterne lever dog definitorisk op til begrebet, da der i sagen klages over vilkårlig forskelsbehandling på baggrund af etnisk oprindelse i udøvelsen af kontrol- og efterforskningsaktiviteter. Se nærmere i afsnit 2. Dispositionen i sagen er den politifaglige beslutning om at lægge klager i håndjern og at anvende magt over for klager, hvorimod måden dispositionen foretages på kategoriseres som politiets adfærd i tjenesten. Det resulterer i, at både dispositionen og adfærden kan tilskrives politiets udøvelse af dets beføjelser.
DUP oplyser dog, at myndigheden ikke generelt har kommunikeret om sin praksis til Politikredsene og/eller til Rigspolitiet.3737. DUP, j.nr. 349-1015-22, 3/11 2022. Dette kan resultere i en uigennemskuelig retsstilling for borgerne, men også for de relevante myndigheder. Påstanden om en risiko for en uigennemskuelige retsstilling forstærkes af, at Politikredsene har behandlet dispositionssager om EP, og at Rigspolitiet i dets årlige gennemgange3838. De årlige gennemgange er udgivet for hhv. 2018, 2019 og 2020. Gennemgangen blev i 2021 droppet på initiativ af Rigspolitiet med støtte fra både Rigsadvokaten og Justitsministeriet. Se Sørensen, L.M., m.fl., Rigspolitiet har skrottet åbenhed i klager over politiet, 16/3 2023, dr.dk. af dispositionssagerne har haft »… særlig fokus på, om sagerne har indeholdt klagepunkter, hvor borgeren har anført, at politiet har forskelsbehandlet vedkommende på grund af dennes etnicitet.«3939. Rigspolitiet og Rigsadvokaten, Overblik – Klager over politiets dispositioner 2020, s. 2.
3.2. Dispositionssager
Som nævnt ovenfor så behandles dispositionsklagesager vedr. EP og diskrimination også i politikredsene. Seks af de otte tilvejebragte dispositionssager omhandler grænsekontrol.4040. J.nr. 0100-00170-00339-19; j.nr. 0100-00170-00135-19; j.nr. 0100-00170-00064; j.nr. 0100-00170-00354-19; j.nr. 0100-00170-00262-20; j.nr. 0100-00170-00066-19. Sagerne er karakteriseret ved, at klageren har følt sig forskelsbehandlet grundet sin etnicitet eller race grundet paskontrol i en lufthavn. Sager om grænsekontrol ses også behandlet af DUP (og i øvrigt af politikredsene som notitssager). I udgangspunktet ses det, at de pågældende sager kategoriseres som dispositionssager i kraft af, at de respektive polititjenestemænd i disse sager ikke udviser en konkret adfærd, f.eks. en udtalelse, som giver udtryk for en bagvedliggende holdning.
I sagerne klages der således blot over det faktum, at klager f.eks. er blevet bedt om at fremvise yderligere dokumentation eller svare på yderligere spørgsmål, som f.eks. i en sag, hvor en amerikansk mand, der i klagen omtales som »sort«, blev spurgt indgående ind til returbillet samt likvide midler.4141. J.nr. 0100-00170-00339-19. Her får klager et indtryk af, at der diskrimineres pba. race i kraft af, at klager mener at have observeret, at »hvide« ikke udsættes for samme behandling. Der er således ikke klaget over andet end selve kontrollen som disposition i disse sager. Tendensen ses også i en sag vedr. en sigtelse for euforiserende stoffer.4242. J.nr. 0100-00170-00412-19. Der klages her ikke over politiets adfærd under sigtelsen, men blot over at klager og dennes kammerater blev sigtet, hvorved klager antager, at dispositionen skyldes dennes etnicitet – uden at polititjenestemændene i øvrigt havde givet udtryk herfor.
Undtagelsen til ovenfor nævnte overordnede praksis ses i en dispositionssag, hvor en polititjenestemand ved grænsekontrollen udtaler »Translate this to English. I don’t read Chinese.« til en sydkoreaner ved fremvisning af returbillet.4343. J.nr. 0100-00170-00135-19. Denne del af klagen burde have været behandlet af DUP som en adfærdsklage (eller af politikredsen som en notitssag) grundet udtalelsen. Dette understøttes af sagens afgørelse, hvoraf det fremgår, at udtalelsen var en beklagelig fejl fra medarbejderens side, men at der ikke var grundlag for at udtale kritik af medarbejderens adfærd.4444. J.nr. 0100-00170-00135-19. Politikredsene har ikke kompetence til at afgøre spørgsmål om politiets adfærd, medmindre der er tale om notitssager.
4. Politiklagemyndighedens administrative praksis i adfærdsklager
Det foranstående er væsentligt som baggrund for at forstå beskrivelsen og analysen af adfærdssagerne fra DUP. Der er her analyseret i alt 128 afgørelser over adfærdsklager. Afgørelserne vedrører som nævnt DUP’s egne journaliseringskategorier ’racisme/forskelsbehandling’ og ’racisme/diskrimination’.4545. Sagerne er ikke offentligt tilgængelige og er tilvejebragt igennem aktindsigt. DUP har taget forbehold for, at der kan være yderligere sager i dens journaliseringssystem, som ikke var fremsøgt. 103 af disse adfærdsklagesager er behandlet af DUP, imens de resterende 25 er notitssagsbehandlet ved de forskellige politikredse. Notitssagerne gøres som tidligere nævnt ikke til genstand for yderligere analyse her.
DUP’s kategorier kan rejse tvivl om, hvorvidt DUP sidestiller hhv. racisme- og diskriminationsbegrebet, samt racisme- og forskelsbehandlingsbegrebet. Mener DUP, at et forhold udgør racisme, der er strafferetligt reguleret i STRFL § 266 b, skal sagen behandles som et strafbart forhold begået af politiet i tjenesten.
DUPs afgørelser kan overordnet inddeles efter afgørelseskategorierne: 1) udtalt kritik (10 afgørelser), 2) ikke udtalt kritik (85 afgørelser), og 3) afvisning (8 afgørelser). I den førstnævnte afgørelseskategori – udtalt kritik – indgår alle afgørelser, hvor der udtales kritik for hhv. (1) uhensigtsmæssig adfærd, (2) kritisabel adfærd, (3) meget kritisabel adfærd og (4) særdeles/stærkt/yderst kritisabel adfærd, på trods af, at det antages, at det kun er 2-4, der er udtryk for egentlig kritik.4646. Henricson, s. 960.
Klagerne omhandler bl.a. 1) udtalelser eller krænkende sprogbrug,4747. Jf. bl.a. 332-333-20, 332-367-20 og 333-52-20. 2) brugen eller karakteren af anvendte magtmidler,4848. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-660-20 og 333-42-19. 3) en visitation eller anholdelse,4949. Jf. bl.a. 331-705-20, 333-55-20 og 333-44-20. 4) grænsekontrol,5050. Jf. bl.a. 333-62-20, 333-61-20 og 333-49-20. 5) generel adfærd eller manglende handling,5151. Jf. bl.a. 332-330-20, 333-66-20 og 333-46-20. og 6) andet, f.eks. bødeskrivelser.5252. Jf. bl.a. 333-63-20, 336-889-20 og 333-31-19. Altså efterlader analysen af praksis ikke et entydigt billede af klagetemaerne, men klagerne kan overordnet inddeles i de ovenfor nævnte kategorier, som alle kommer til udtryk i forbindelse med en påstand om ’racisme/forskelsbehandling’ eller ’racisme/diskrimination’. Det samlede sagskompleks er kategoriseret og systematiseret pba. klagetemaer, afgørelsernes resultat og begrundelsernes karakter. På baggrund af denne kategorisering og systematisering analyseres sagspraksis igennem udvalgte illustrative afgørelser.
I afgørelserne, hvor der er udtalt kritik, er der i 6 af de 10 afgørelser kun tale om delvis kritik5353. Jf. 333-73-21, 332-189-19, 332-96-18, 2016-332-0124, 333-20-18 og 2016-333-0059.; altså hvor der er udtalt kritik for en del af klagen, men ikke for en anden del, f.eks. i sag 332-96-18, hvor politiets sprogbrug var uhensigtsmæssigt, men DUP ikke fandt grundlag for at udtale kritik af politiassistentens adfærd i øvrigt.5454. 332-96-18, s. 1. I den del af afgørelsen, hvori der ikke udtales kritik, begrundes det i 5 af de 6 afgørelser med, at der har været tale om ’påstand-mod-påstand’.5555. Jf. 333-73-21, 332-189-19, 332-96-18, 333-20-18 og 2016-332-0124. Karakteristisk for afgørelserne, hvori der er udtalt en grad af kritik, er, at alle sagerne vedrører en klage over en udtalelse og/eller krænkende sprogbrug.5656. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 332-367-20, 333-53-20, 332-189-19, 332-96-18, 333-20-18, 333-3-17, 2016-332-0124 og 2016-333-0059. I 6 af de 10 klager er der tillige klaget over polititjenestemændenes generelle opførsel5757. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 332-189-19, 333-20-18, 333-3-17, 2016-332-0124 og 2016-333-0059. og i én sag, 2016-332-0124, er der klaget over det anvendte magtmiddel og en anholdelse.
I 73 ud af de 85 afgørelser, hvor der ikke udtales kritik, indgår i afgørelsens ordlyd, at der i sagen er »modstridende forklaring«.5858. Jf. bl.a. 331-750.20, 331-688-20 og 331-679-20. I 65 ud af de 85 afgørelser, hvor der ikke udtales kritik, indgår i ordlyden af afgørelsens begrundelse, at »der ikke er øvrige oplysninger eller omstændigheder, der støtter den ene forklaring frem for den anden, hvorfor der er tale om påstand-mod-påstand.«5959. Jf. bl.a. 331-729-20, 331-679-20 og 332-330-20. Dertil kommer, at 65 afgørelser – som kun delvist er sammenfaldende med de førnævnte 65 – ud af de 85 afgørelser er afgjort ved, at de præcise omstændigheder ikke kan fastlægges.6060. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-688-20 og 331-679-20. Det betyder, at det kun er i 206161. Jf. bl.a. 333-39-19, 333-45-20 og 333-38-19. afgørelser ud af de i alt 85 afgørelser, hvor der ikke udtales kritik, at det vurderes, at der reelt ikke er grund til at udtale kritik. I de resterende 65 afgørelser er forholdet ikke tilstrækkeligt oplyst.
Afvisning sker, hvis DUP finder det åbenbart, at der ikke er grundlag for at indlede eller fortsætte en undersøgelse, jf. RPL § 1019 d, f.eks. hvis en klage er for sent indgivet, jf. 333-30-19, 2016-333-0015 og 333-16-18, hvis indklagede ikke er polititjenestemand, jf. 2016-334-0012, eller ikke er trådt i tjenesten, jf. 332-177-19.
4.1. Det retlige vurderingsgrundlag
Det følger af RPL § 1019, stk. 1, at DUP træffer afgørelser i adfærdsklagesager. Ved analysen af de modtagne adfærdsklagesagers afsnit om lovgrundlag ses det, at afgørelserne alle træffes med hjemmel i RPL § 1019, stk. 1.6262. Jf. bl.a. 333-13-18, 333-41-19 og 2016-334-0007. Undtagelsen hertil er sager der afvises, da afgørelsen herom træffes med hjemmel i RPL § 1019 a, stk. 3 (klage indgivet efter klagefristen på 6 måneder fra forholdet er fundet sted) eller RPL § 1019 d (det findes åbenbart, at der ikke er grundlag for at indlede eller fortsætte en undersøgelse).6363. Jf. bl.a. 333-30-19 og 333-23-18.
4.1.1. Særligt vedr. klager over magtanvendelse
Det følger af EMD’s dom af 21.11.1995 (Ribitsch), pkt. 38, at enhver magtanvendelse, der ikke er blevet gjort strengt nødvendig som følge af et individs egen adfærd, mindsker den menneskelige værdighed og derfor i princippet er i strid med EMRK art. 3 (forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf) – og dermed også EUC art. 4. Vurderingen af, om et forhold er i strid med EMRK art. 3, afhænger af sagens omstændigheder, men »[d]er skal ofte ikke så meget til, for at fysisk mishandling er omfattet af bestemmelsen. (…) tærsklen må sættes meget lavt ved betjentes og myndighedspersoners mishandling af frihedsberøvede.«6464. Kjølbro, s. 297. Se desuden Rytter, s. 131 ff.
Statuering af krænkelse af EMRK art. 3 kræver, at et forhold er bevist uden for enhver rimelig tvivl, jf. EMD’s dom af 6/4/2000 (Labita), pkt. 121. Staten kan dog blive pålagt en forklaringsbyrde, hvis en person efter en frihedsberøvelse eller i forbindelse med en anholdelse får konstateret skader, som denne ikke havde før frihedsberøvelsen eller anholdelsen.6565. Kjølbro, s. 299-301 med henvisninger; EMD’s dom af 18/12/1996 (Aksoy), pkt. 61; EMD’s dom af 28/9/2015 (Bouyid), pkt. 83 og 91; EMD’s dom af 1/4/2004 (Rivas), pkt. 38. Som del af forklaringen, skal staten godtgøre, at magtanvendelsen var strengt nødvendig.6666. Kjølbro, s. 301; Rytter, s. 136 ff. Til vurderingen af, hvorvidt en behandling er omfattet af EMRK art. 3, kan diskriminerende handlinger og ytringer på baggrund af bl.a. race indgå og vil »under alle omstændigheder udgøre en skærpende omstændighed ved vurderingen af, om en mishandling er omfattet af bestemmelsen«.6767. Kjølbro, s. 297 f.
I flere afgørelser af klager over magtanvendelse fra dansk politis side henvises der til politilovens (PL) §§ 15 og 16, der regulerer politiets magtanvendelse inden for som uden for strafferetsplejen.6868. Jf. bl.a. 336-960-20, 336-1041-20 og 331-750-20. Det følger af PL § 16, at magtanvendelsen skal være nødvendig og forsvarlig, jf. stk. 1, og at denne i øvrigt skal anvendes så skånsomt, som omstændighederne tillader, jf. stk. 2.
I sag 336-960-20, klages der over, at indklagede politibetjent havde optrådt meget aggressivt og konfliktoptrappende, at klager var blevet kaldt for »perker«, og at politibetjenten udsatte klager for unødig magtanvendelse i form af, at denne tog hårdt fat om klagers nakke.6969. 336-960-20, s. 1 og 9. I afgørelsen udtales der ikke kritik, da det »ikke [er] muligt at fastslå, hvad der præcist fandt sted under politiforretningen.«7070. 336-960-20, s. 3. Særligt vedr. magtanvendelsen, kan det konstateres, at der ikke udtales kritik heraf, da de præcise omstændigheder for magtanvendelsen ikke kan fastlægges med den fornødne sikkerhed grundet uoverensstemmende forklaringer.7171. 336-960-20, s. 3. Her anvendes PL §§ 15 og 16 i afgørelsens begrundelse ved, at DUP skriver: »Ifølge politilovens §§ 15 og 16 er polititjenestemænd berettiget til at anvende magt i det omfang, det er nødvendigt og forsvarligt. (…) magt skal anvendes så skånsomt, som omstændighederne tillader, og således at eventuelle skader begrænses til et minimum.«7272. 336-960-20, s. 3. DUP overvejer i denne forbindelse, om den tilståede magtanvendelse og magtanvendelsen, som fremgik af en videooptagelse, var kritisabel. Herved finder DUP ud fra en samlet vurdering, at »… der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte politibetjentens skøn om, at magtanvendelsen i den konkrete situation var nødvendig og forsvarlig«.7373. 336-960-20, s. 3. Også i sag 336-1041-20 anvendes PL §§ 15 og 16 i afgørelsens begrundelse med samme ordlyd, som i ovenstående klagesag.7474. 336-1041-20, s. 3. DUP overvejer også i denne forbindelse, om den tilståede magtanvendelse var kritisabel, men finder i denne afgørelse ud fra en samlet vurdering, at der ikke er grundlag for at tilsidesætte politiassistentens skøn.7575. 336-1041-20, s. 3. En lignende situation ses også i 331-832-21.7676. 331-832-21, s. 4. Fælles for disse afgørelser gælder, at der ikke synes at være en politifaglig vurdering af det udøvede skøn i afgørelsen. Altså er spørgsmålet om, hvorvidt politiet i en given sag rent politifagligt kunne have anvendt en mere skånsom magt, ikke behandlet i afgørelserne.
I ingen af afgørelserne ses det, at staten bliver pålagt en forklaringspligt, hvis en person efter en frihedsberøvelse eller i forbindelse med en anholdelse får konstateret skader, som denne ikke havde før frihedsberøvelsen eller anholdelsen. I sagerne foretages der en afhøring af (eller en udtalelse bliver indhentet fra) den indklagede polititjenestemand samt evt. vidner og læger, hvorefter der bliver truffet en afgørelse – uanset omfanget af de konstaterede skader. EMRK art. 3 (her i sammenhold med art. 14) ses ikke inddraget eller implicit anvendt i afgørelserne.
Heller ikke ved eksplicit omtale af nedværdigende behandling i klagen ses det, at f.eks. EMRK art. 3 omtales eller anvendes, som f.eks. ved sag 333-54-20, hvori det er anført af klageren, at politiet behandlede denne på en nedværdigende, ydmygende og uprofessionel måde. Lignende ses også i sag 333-75-21, hvor der bl.a. klages over racistiske udtalelser og en ydmygende visitation; heri gøres det direkte gældende af klager, at en visitation menes at have været i strid med EMRK art. 3.7777. 333-75-21, s. 4. Alligevel tager DUP ikke stilling til, hvorvidt der reelt skete en krænkelse heraf, men henviser klager til at klage over visitationen til politikredsen som dispositionsklage.7878. 333-75-21, s. 7. Dette på trods af RPL § 1019 q, samt at DUP afhører polititjenestemanden ift. dennes adfærd ved visitationen, da denne påstås at have været ydmygende, som her er det faktiske klagegrundlag.
Det ses hverken i ovenstående afgørelser eller i øvrige afgørelser, at DUP tager stilling til, om klagens forhold er omfattet af det i EMD-praksis definerede anvendelsesområde for EMRK art. 3 om nedværdigende (eller umenneskelig) behandling (i sammenhold med EMRK art. 14), hvilket gør det vanskeligt at identificere og forstå, hvad der i den givne afgørelse har udgjort det retlige vurderingsgrundlag for at nå en afgørelse om, hvorvidt polititjenestemændenes handlinger har været lovmedholdelige.
4.1.2. Etnisk profilering, racisme, diskrimination eller forskelsbehandling?
Der er en definitorisk forskel på EP, diskrimination, forskelsbehandling og racisme, selvom der kan være et overlap mellem begreberne. Af hensyn til at de forskellige begreber alle dækker over noget forskelligt, om end er noget tæt forbundne, er det nødvendigt af anvende det korrekte begreb (med dertilhørende juridisk definition) i afgørelser mhp. at sikre klagers og indklagedes retssikkerhed, herunder en gennemskuelig retsstilling.
Klagerne i de tilvejebragte afgørelser indeholder alle et element af en klage over EP, diskrimination, forskelsbehandling eller racisme. På trods heraf ses det ikke, at retsbestemmelser og relateret praksis, som regulerer diskrimination og forskelsbehandling på politiets område, inddrages i afgørelserne, som det f.eks. er tilfældet ved DUP’s inddragelse af PL §§ 15-16 i afgørelser om politiets magtanvendelse. Herved ses i afgørelserne ingen behandling af hverken EMRK art. 14, EUC art. 21, ICCPR art. 2, nr. 1 eller ICERD art. 1, nr. 1, GRL § 70 eller den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning og magtfordrejningslære. I hvert fald for så vidt angår de i dansk ret direkte anvendelige bestemmelser kan dette undre. Det ses ligeledes ikke, at definitionerne på EP, racisme, diskrimination og/eller forskelsbehandling, som er udledt af praksis, anvendes i DUPs afgørelsespraksis, når der klages herom. En sådan inddragelse er i hvert fald ikke eksplicit omtalt i afgørelserne, og kan udgøre en mangel i afgørelsernes begrundelser, jf. forvaltningslovens (FVL) § 24, stk. 1, hvorefter forvaltningsretlige afgørelser skal begrundes med en henvisning til de retsregler, som afgørelsen er truffet i henhold til.7979. Ombudsmanden.dk, Begrundelse. Sidst tilgået d. 15/9 2023.
I sag 333-66-20 klages der over, at indklagede betjente havde »valgt at standse [klager] uden retsmæssigt grundlag og udelukkende på grund af [klagers] etniske ophav og at [klager] derfor har været udsat for etnisk profilering. [Klager] mener at anklagen og bøden for færdselsforseelsen er opdigtet til lejligheden, for at retfærdiggøre at man har standset [klager].«8080. 333-66-20, s. 4. Klager bemærker til sagen, at denne i løbet af 2020 er blevet bragt til standsning af politiet fem gange – alle gange på baggrund af klagers etniske udseende, påstås det.8181. 333-66-20, s. 9. Der er altså i sagen klaget over EP. Definitorisk er der ligeledes tale om en klage over EP.
Af sagen fremgår det, at indklagede »… blev gjort bekendt med, at [klager] har klaget til [DUP] over afhørtes/politiets racistiske adfærd«,8282. 333-66-20, s. 4. og senere »Afhørte blev foreholdt, at klagepunktet vedrørte klagers oplysninger om, (…) at [klager] derfor har været udsat for etnisk profilering.«8383. 333-66-20, s. 4. Det fremstår som, at DUP fejlagtigt sidestiller en klage over EP med en klage over politiets racistiske adfærd. Der er herved ikke nogen indikator for, hvilken forståelse DUP har for hhv. begrebet »etnisk profilering« og begrebet »racisme«, eller hvad der i den givne sag har udgjort det retlige vurderingsgrundlag, idet ingen relevante retsregler herom er omtalt i afgørelsen. Dermed bliver begrundelsen i afgørelsen også ufuldstændig, jf. FVL § 24, stk. 1.
I sag 333-53-20 klages der over politiets racistisk/nedværdigende behandling af bl.a. klager i forbindelse med en politiforretning.8484. 333-53-20, s. 4. DUP har i sagens begrundelse lagt vægt på, at der skal udtales kritik, fordi »udtalelsen var grov og nedladende, og at brug af formuleringen »små aber« kunne opfattes diskriminerende.«8585. 333-53-20, s. 3. Heller ikke i denne sag fremgår det, hvad der har udgjort det retlige vurderingsgrundlag, eller hvilken definitorisk forståelse af begreberne DUP i øvrigt anlægger.
DUP synes altså ikke i dens afgørelser at tage stilling til, om klagernes forhold er omfattet af det eksisterende og relevante lovgrundlag; herunder GRL § 70 og/eller EMRK art. 14 i sammenhold med den relevante materielle EMRK-bestemmelse.
Ved henvendelse til DUP, hvor der spørges ind til, hvad DUP lægger til grund for vurderingen af, om noget kan opfattes racistisk, diskriminerende, forskelsbehandlende mv., samt om DUP vil forklare, hvilke nationale eller internationale regelværk eller kriterier forankret heri, som DUP lægger til grund i den henseende, skriver DUP: »[V]ed vurderingen (…) tager Politiklagemyndigheden udgangspunkt i klagers egen opfattelse og beskrivelse af episoden.«8686. 343-775-21, s. 3, 8/12 2021. Dette synes ikke at have været tilfældet i de ovenfor nævnte sager. DUP oplyser også, at de foretager »en konkret vurdering i hver enkelt sag i forhold til, om politiet har optrådt racistisk mv. Politiklagemyndigheden har ikke udarbejdet interne retningslinjer eller lignende vedrørende behandlingen af sager om racisme og anden diskrimination.«8787. 343-775-21, s. 3 f., 8/12 2021.
4.1.3. Anvendelsen af god forvaltningsskik
God forvaltningsskik anvendes også i visse af DUPs afgørelser i adfærdsklagesager.8888. Jf. bl.a. 333-40-19, 2016-333-0059 og 332-367-20. Anvendelsen ses bl.a. i sag 332-367-20, hvor der udtales kritik for, at en politikommissær, i forbindelse med, at et politisk parti afholdt en demonstration i et boligområde, udtalte: »Ved du hvad, det er ligesom en kloak – hvis du går derned, så kommer rotterne op af brøndene, og så kan vi ikke styre det – de kan løbe alle vegne.«8989. 332-367-20, s. 1. Af afgørelsens begrundelse fremgår det, at »[d]et følger af principperne om god forvaltningsskik, at offentligt ansatte, herunder således også ansatte i politiet, skal optræde venligt, høfligt og hensynsfuldt over for borgerne. Offentligt ansatte skal således undgå, at deres optræden over for borgerne forringer tilliden til den offentlige forvaltning. (…) Det er vores vurdering, at politikommissær PK ved at fremkomme med udtalelsen (…) ikke levede op til de nævnte principper. Vi har lagt vægt på udtalelsens karakter, herunder at den kunne opfattes nedladende og diskriminerende over for personer i området, og at den blev fremsat over for en borger.«9090. 332-367-20, s. 1 f.
En lignende udtalelse fra DUP sker i forbindelse med sag 337-48-21,9191. Horsens Byret idømte d. 6/4 2021 de to polititjenestemænd 20 dagbøder på hver 200 kr. for overtrædelse af STRFL § 147 og § 155, 1. pkt. Idet Anklagemyndigheden ikke rejste tiltale for polititjenestemændenes omtalen af de unge mænd med anden etnisk baggrund som værende »kakkelovnsrør«, blev dette forhold behandlet som en adfærdsklage af DUP på opfordring af forurettedes advokat. hvor der udtales kritik af to polititjenestemænds adfærd; her foretages vurderingen på baggrund af, at én polititjenestemand havde omtalt klager og klagers kammerater som »en flok spassere«, »fjolser« og »pattebørn«, samt at en anden polititjenestemand havde udtalt: »Det er fandme ikke os, der tænker med røven i den her situation. Er vi enige om det? Godt.«9292. 337-48-21, s. 5. Udtalelserne levede ikke op til principperne om god forvaltningsskik, begrundede DUP i afgørelsen. DUP udtaler videre kritik i sagen vedr. de to polititjenestemænds interne kommunikation til vagtcentralen, da den ene polititjenestemand herved omtaler klager og hans to kammerater som »kakkelovnsrør oppe fra Brabrand«.9393. 337-48-21, s. 34. Ved vurderingen om at udtale kritik ved denne del af klagen, henvises der hverken til god forvaltningsskik eller relevante lovbestemmelser, men det bemærkes, at »(…) udtalelsen efter vores vurdering var grov og nedladende, og at brug af udtrykket »kakkelovnsrør« kan opfattes diskriminerende og racistisk.«9494. 337-48-21, s. 6.
Øvrige forvaltningsretlige principper, som f.eks. lighedsgrundsætningen og magtfordrejningslæren, anvendes ikke i sagsbehandlingen. Det ses ligeledes ikke ved analysen af praksis, at DUP i dens afgørelsespraksis henviser til decorumkravet i tjenestemandslovens § 10.
4.2. Spørgsmålet om bevisbyrden
Som tidligere beskrevet har DUP, hvad de analyserede sager angår, kun udtalt kritik9595. Se fodnote nr. 29. i 10 afgørelser. I 85 afgørelser er der ikke udtalt kritik, og afvisning er sket i 8 afgørelser. DUP skal i en adfærdsklagesag træffe en forvaltningsretlig afgørelse. I denne forbindelse er DUP – foruden den positive forpligtelse omtalt i afsnit 2 – i øvrigt underlagt en undersøgelsespligt i medfør af officialprincippet, idet myndigheden er forpligtet til at gøre sit bedste for at træffe den materielle korrekte afgørelse.9696. Se nærmere herom i Bønsing, s. 148. Det stilles stærke krav til bevisbyrden i adfærdssager, idet enhver rimelig tvivl skal komme den indklagede til gode af hensyn til dennes retssikkerhed – kravet til bevisets styrke nærmer sig således kravet i en straffesag.9797. Betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189. Dette får som konsekvens, at »i sager med påstand mod påstand, at en klager, der kan have været udsat for et overgreb, ikke får medhold, fordi det ikke er hævet over enhver rimelig tvivl, at klageren har ret.«9898. Ibid.
Når de 10 afgørelser, hvori der er udtalt kritik, undersøges nærmere, kan det konstateres, at der i otte af afgørelserne udtales en grad af kritik, hvis 1) der er optaget en video eller lydfil af hændelsen fra start til slut,9999. Jf. 337-48-21, 332-367-20, 333-53-20, 2016-332-0124 og 2016-333-0059. 2) at indklagede selv bekræfter ordlyden af en udtalelse,100100. Jf. 337-48-21, 333-20-18 og 333-3-17. eller 3) at der er uvildige eller udenforstående vidner til episoden101101. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 333-53-20, 332-189-19, 332-96-18. – uden en klar definition af hverken »uvildighed« eller »udenforstående« i øvrigt. DUP selv oplyser, at de ikke har interne retningslinjer eller lignende om, hvem der kan anses for at være uvildige eller udenforstående vidner i sagerne, men at DUP i hver enkelt sag foretager en konkret vurdering af alle omstændighederne, herunder vægtningen af vidners bevismæssige værdi i sagen, og tager i den forbindelse også relevant praksis i lignende tidligere sager i betragtning.102102. 343-775-21, s. 3, 8/12 2021.
Også i flere af sagerne, hvor der ikke udtales kritik, foreligger der vidner og videooptagelser. Det har ved aktindsigtsanmodning ikke været muligt at få indsigt i de foreliggende beviser, herunder særligt videooptagelser, skriftlige udtalelser, evt. afhøringsrapporter mv., hvorfor der ikke er adgang til at analysere DUP’s bevisvurdering heromkring nærmere.
Det kan konstateres, at DUP i nogle sager vælger at partshøre indklagede, vidner mv. mundtligt (afhøring) og i andre sager at parthøre skriftligt (indhente en udtalelse). Det fremgår ikke af afgørelserne, hvorfor DUP har valgt den givne fremgangsmåde i den enkelte sag. Sagens afgørelse afhænger tilsyneladende ikke nødvendigvis af, hvorvidt indklagede er blevet afhørt103103. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-688-20 og 333-66-20. eller blot har indgivet en skriftlig udtalelse,104104. Jf. bl.a. 331-712-20, 331-660-20 og 333-69-20. da begge former for parthøring kan konstateres både i sager, hvor der udtales kritik,105105. Jf. bl.a. 331-750-20 (afhøring), 331-712-20 (indhentelse af skriftlig udtalelse) og 331-729-20 (kombination). og sager, hvor der ikke udtales kritik.106106. Jf. bl.a. 332-367-20 (afhøring), 332-189-19 (indhentelse af skriftlig udtalelse) og 333-20-18 (kombination).
Slutteligt skal det påpeges, at indklagede i adfærdssager ikke har pligt til at afgive forklaring til DUP (eller retten), hvis forklaringen må antages at ville udsætte indklagede for strafansvar eller disciplinæransvar grundet selvinkrimineringsforbuddet i RPL § 1019 g, stk. 1 (og § 1019 i, stk. 3).107107. Se i øvrigt betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189. Dette fremgår også af sag 2016-333-0059, hvor indklagede ikke ønskede at give en udtalelse i sagen.
5. Vurdering af de administrative afgørelser
Danmark har i kraft af EMRK art. 14, EUC art. 21, GRL § 70 og den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning og magtfordrejningslære et internretligt og vidtforgrenet forbud mod diskrimination – herunder EP – og i øvrigt også et folkeretligt forpligtende forbud i kraft af ICCPR art. 2, nr. 1 og ICERD art. 1, nr. 1.
Staten har dertil i kraft af EMD’s doktrin om statens positive forpligtelse en pligt til at bekæmpe diskrimination baseret på race og etnisk oprindelse. Forpligtelsen omfatter at undersøge en anmeldelse om diskrimination til bunds ved at tage alle de skridt, der er mulige, for at efterforske, om en klage eller anmeldelse af en politibetjent bunder i forskelsbehandling, jf. EMRK art. 14, Lingurar, pkt. 80 og Basu, pkt. 33.
På baggrund af analysen af praksis i denne artikel, der altså har inddraget i alt 103 adfærdsklagesager, kan det konstateres, at DUP tilsyneladende træffer afgørelse i adfærdsklagesager med påstand om EP, racisme, diskrimination og/eller forskelsbehandling uden en i hvert fald eksplicit inddragelse af det fulde eksisterende danske lovgrundlag på området. Det samme gør sig i øvrigt gældende for dispositionssager. Dette kan forekomme at være i uoverensstemmelse med kravet om begrundelse i FVL § 24, stk. 1.
DUP synes ikke i dens afgørelser at tage stilling til, om en klages forhold er omfattet af de ovenfor nævnte bestemmelser, selvom f.eks. begrebet ’diskrimination’ eller ’nedværdigende behandling’ eksplicit er nævnt i klagen. Der sker således ikke en prøvelse af f.eks. EMRK i DUP’s praksis, da de hensyn, der er afgørende for, om EMRK er overholdt, ikke indgår i prøvelsen.
Det forekommer, at DUP i dens sagspraksis ikke gør brug af definitionerne for hhv. EP, racisme, diskrimination og/eller forskelsbehandling – og i øvrigt heller ikke opererer med interne definitioner på begreberne. DUP’s manglende brug af definitioner kan i sig selv udgøre et retssikkerhedsmæssigt problem, bl.a. fordi retstillingen gøres mindre gennemskuelig for klager og offentligheden i øvrigt.
Størstedelen af DUP’s afgørelser består i, at et forhold ikke kan bevises bl.a. grundet den skærpede bevisbyrde. Når der eksisterer en skærpet bevisbyrde, er det nødvendigt, at der foreligger en klar definition på, hvad f.eks. begreberne ’diskrimination’ og ’nedværdigende behandling’ omfatter, når et individ klager over diskrimination eller nedværdigende behandling. Ved anvendelsen af en klar definition bliver der herved ikke tale om, at en sagsbehandler selv – evt. med inddragelse af Politiklagerådet – skal udfylde begrebernes betydning efter bedste forståelse.
Kun ved anvendelsen af anerkendte og evt. lovhjemlede definitioner kan et individ bevise, at der netop er sket en krænkelse af dennes rettigheder. Ligesom det kun er ved brug af fælles definitioner, at den indklagede polititjenestemand kan forsvare sig selv. Det er ligeledes nødvendigt for individets retssikkerhed, at klager kan få prøvet sin klage med inddragelse af det eksisterende retsgrundlag på området i sin helhed, ligesom klager har retskrav på en fyldestgørende begrundelse for en afgørelse, jf. FVL § 24, stk. 1. Det synes ikke at være tilfældet i hverken sagerne fra DUP eller politikredsene. I enkelte sager henvises der til PL, hovedsageligt ved magtanvendelse, og til god forvaltningsskik i sagens behandling. Øvrige forvaltningsretlige principper, som f.eks. lighedsgrundsætningen og magtfordrejningslæren, anvendes ikke i afgørelserne, ligesom EMRK mv. heller ikke anvendes. Herved kan anvendelsen af PL og god forvaltningsskik (i nogle sager) fremstå tilfældig valgt set i forhold til de resterende retskilder, der netop ikke bliver anvendt.
Som tidligere nævnt følger det af EMRK art. 13, at enhver person, der krænkes af EMRK’s anerkendte rettigheder og friheder, skal have ret til et effektivt retsmiddel ved en national myndighed. Staten har herved en positiv forpligtelse til at sikre dette. Det er – hvad angår adfærdsklagesager (og dermed størstedelen af klagesager vedr. EP) – DUP, som i udgangspunktet skal udgøre det effektive retsmiddel. Herved er det afgørende for prøvelsens effektivitet, at DUP i dens afgørelser vurderer, hvorvidt EMRK er overholdt, når der klages over en krænkelse af påberåbte menneskerettigheder, samt om DUP reelt har taget stilling til den fremførte klage.108108. Kjølbro, s. 1260; Metropolitan Church of Bessarabia and Others, pkt. 137-140; Irfan Güzel, pkt. 100-109. Dette sker, som anført, ikke (eksplicit) på nuværende tidspunkt. DUP’s afgørelser kan, som tidligere nævnt, ikke påklages til en anden administrativ myndighed, hvorfor der ikke er mulighed for rekurs, jf. RPL § 1019 m. DUP’s afgørelser i adfærdssager kan dog indbringes for domstolene, jf. GRL § 63, selvom dette ikke er sket tidligere. På den baggrund synes DUP ikke i sig selv at udgøre et effektivt klagesystem i overensstemmelse med EMRK art. 13. Det er uklart, hvorvidt den efterfølgende adgang til domstolsprøvelse vil kunne »reparere på« dette, idet domstolene kun i sjældne tilfælde efterprøver skønsvurderinger.109109. Bønsing, s. 438 ff. Forsøges en sag ført ved EMD er der umiddelbart heller ikke her krav til, at DUP’s afgørelser har været indbragt for domstolene i medfør af GRL § 63.110110. En klage over manglende effektiv efterforskning afventer pt. realitetsbehandling (er kommunikeret) ved EMD, se Larsen v. Denmark, no. 18649/22. Sagen har ikke været genstand for domstolsprøvelse i Danmark.
Det fører til en selvstændig krænkelse af EMRK art. 13 og 14, hvis myndighederne ikke har foretaget en indgående efterforskning af om en klage (eller anmeldelse) over en polititjenestemand rummer elementer af EP. Det er tidligere nævnt, at der stilles stærke krav til bevisbyrden i adfærdssager, der således nærmer sig kravet i en straffesag, idet enhver rimelig tvivl skal komme den indklagede til gode af hensyn til dennes retssikkerhed.111111. Betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189. Når det er tilfældet, så må det også antages, at DUP forventes at efterforske og belyse sagen (næsten) ligesom i en straffesag af hensyn til klagers retssikkerhed.
Slutteligt skal det ligeledes påpeges, at der synes at opstå et sammenfald mellem hhv. dispositionssager og adfærdsklagesager grundet politiklagesystems indretning. Der forekommer at være skabt en konstellation ved lov, hvor adfærdsklager over EP foretaget af politiet kan falde mellem flere stole. Dels kan der være udfordringer med at placere klagen ’det rigtige sted’, og dels kan der være udfordringer med myndighedskompetence. Dette illustreres bl.a. ved den tilsyneladende uenighed myndighederne imellem omkring, hvor klagesager om EP og diskrimination skal behandles (se afsnit 3.1.), men også dispositionssagen,112112. J.nr. 0100-00170-00135-19 hvori politikredsen afgør, at der ikke er grundlag for at udtale kritik af polititjenestemandens adfærd, da politikredsen i sagen ikke har kompetence til at afgøre spørgsmål om politiets adfærd.
6. Konklusioner og anbefalinger
Det er ud fra sagskomplekset ikke åbenbart muligt at fastslå, om EP eller diskrimination finder sted i dansk politivirksomhed. Dette er tilfældet, fordi DUP’s administrative praksis viser, at der kun i 20 ud af de 85 sager, hvor DUP ikke udtaler kritik, vurderes, at der reelt ikke er grund til at udtale kritik. I de resterende 65 sager anses forholdet ikke for at være oplyst tilstrækkeligt. I de 10 sager, hvor der er udtalt kritik, er der kun tale om delvis kritik i 6 af sagerne; altså hvor der er udtalt kritik for en del af klagen, men ikke for en anden del. De forhold, der ikke udtales kritik om, begrundes i 5 af de 6 sager med argumentet om påstand-mod-påstand. Det betyder, at de præcise omstændigheder ikke kan fastlægges, da forholdet vurderes ikke at være oplyst tilstrækkeligt i 70 sager ud af 95 sager, som er behandlet af DUP og afgjort i perioden 1/1 2016 – 29/6 2021 vedr. kategorierne ’racisme/forskelsbehandling’ og ’racisme/diskrimination’.
Ovenstående resulterer i, at det er ekstremt svært at bevise, at en polititjenestemand har handlet diskriminerende/etnisk profilerende, som EMD tidligere har påpeget i Mohammed, pkt. 66.
Der udtales en grad af kritik i 10 afgørelser fra DUP. Forudsætningen herfor synes at være, at der er optaget en video eller lydfil af hændelsen fra start til slut, at der er uvildige eller udenforstående vidner til episoden – uden en klar definition af hverken uvildighed eller at være udenforstående – eller at den indklagede selv bekræfter ordlyden af en udtalelse. Det et umuligt at garantere uvildige eller udenforstående vidner ved ethvert tilfælde af politivirksomhed, men det er derimod muligt at sikre optagelsen af en politivirksomhed ved indføring af kropskameraer på politiuniformen. Kropskameraerne, der er set indført i andre lande, skal – for at være et effektivt værktøj – være tændt fra starten af mødet med en borger og indtil, at borgeren og polititjenestemanden skilles igen. Derved sikres både borger og polititjenestemanden, idet hele episoden herved er optaget uden en risiko for manglende kontekst. En sådan anvendelse af kropskameraer vil med alt sandsynlighed reducere antallet af klagesager, hvori de præcise omstændigheder ikke kan fastlægges.
Analysen af praksis viser tillige, at det nuværende politiklagesystem på dette område kan fremstå uigennemskueligt af flere årsager. For det første synes DUP at træffe afgørelse i adfærdsklagesager med påstand om EP, racisme, diskrimination og/eller forskelsbehandling uden en klar definition på, hvad de respektive begreber omfatter. Dermed vil det i praksis være op til den enkelte sagsbehandler (og i en vis grad Politiklagerådet) at udfylde begreberne, hvilket synes at lede til en begrebsmæssig forvirring, der resulterer i en uigennemskuelig retsstilling. Kun ved brug af anerkendte, og evt. lovhjemlede, juridiske definitioner kan en klager og indklagede bevise, hvorvidt der netop er eller ikke er sket en krænkelse af klagers rettigheder, ligesom klager og indklagede har retskrav på en begrundet afgørelse i overensstemmelse med FVL § 24. For det andet bidrager DUP’s manglende offentliggørelse af klagesager også til en uigennemskuelig retsstilling.
Dertil kommer, at der i enkelte afgørelser fra DUP henvises til PL, hovedsageligt ved magtanvendelse, og til god forvaltningsskik i sagens behandling. Øvrige forvaltningsretlige principper anvendes ikke i sagsbehandlingen, ligesom øvrig national ret, herunder EMRK, heller ikke anvendes. Herved kan anvendelsen af PL og god forvaltningsskik fremstå som vilkårlig set i forhold til de øvrige retskilder. Dette bidrager til en manglende adgang til effektivt at kunne klage over EP og diskrimination i overensstemmelse med EMRK art. 13, idet EP ikke er selvstændigt reguleret i national ret, på trods af (ikke-bindende) anbefalinger fra ECRI, CERD og FN’s Special Rapporteur om at definere og forbyde EP klart ved lov.
Dertil synes der at opstå et sammenfald mellem hhv. dispositionssager og adfærdsklagesager grundet politiklagesystems indretning. Klagesystemet ville have gavn af klarere retningslinjer – både myndighederne imellem, men også internt i de respektive myndigheder. Dette ville umiddelbart resultere i en mere ensartet linje og bidrage til en klarere forståelse af den respektive myndighedskompetence myndighederne imellem. Dette gælder både vedr. spørgsmålet om, hvor sager om EP og diskrimination skal placeres, men også f.eks. hvornår vidner skal anses for at være uvildige.
Fodnoter samlet
1. Definitionen er udarbejdet af the European Commisison against Racism and Intolerance under Europarådet (ECRI): »The use by the police, with no objective and reasonable justification, of grounds such as race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin in control, surveillance or investigation activities«.
2. EU’s Fundamental Rights Agency (FRA), Mod et mere effektivt politiarbejde. Forståelse og forebyggelse af diskriminerende etnisk profilering: En vejledning, s. 8 ff.
3. Rytter, J.E.¸ Individets grundlæggende rettigheder, 4. udg., 2021 (Rytter), s. 438 ff.; ibid.
4. Der er søgt aktindsigt hos alle de danske politikredse, men kun to politikredse har meddelt aktindsigt. Derudover havde en politikreds ingen dispositionssager af relevans. De resterende politikredse har meddelt afslag på aktindsigt. Aktindsigtsbegæringerne blev sendt d. 12/10 2021 og vedrørte sagerne fra ’de seneste 5 år’.
5. Rytter, s. 436.
6. Vedsted-Hansen, J., Udlændingerettens grundbegreber, retskilder og myndighedsstruktur, i Udlændingeret – Indrejse. Visum, Asyl, Familiesammenføring, 4. udg., 2017, s. 22 ff.
7. Forklaringer til Chartret om Grundlæggende Rettigheder, forklaring ad art. 21; Peers, S., m.fl., The EU Charter of Fundamental Rights A Commentary, s. 579; Christoffersen, J. m.fl., EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder, s. 228 f.
8. Kjølbro, s. 299; Forklaringer til Chartret om Grundlæggende Rettigheder, afsnit I og forklaring ad art. 4.
9. Denne forståelse er udledt af dommens behandling af specifikke ILO-konventioners status i dansk ret.
10. Betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, s. 5, 32 og 39. Se også U 2013.3328 H.
11. Betænkning 1546/2014 om inkorporering mv. inden for menneskeretsområdet, s. 5.
12. ECRI’s General Policy Recommendation N° 11 on combating racism and racial discrimination in policing (ECRI), s. 3 og anbefaling nr. 1 og 68; CERD/C/DNK/CO/22-24, pkt. 21; FN’s Special Rapporteur – A/HRC/29/46, pkt. 65.
13. FRA, s. 8 ff. og 18.
14. FRA, s. 18 f.
15. Rytter, s. 438 m. henvisninger.
16. CERD, General recommendation no. 36, pkt. 22-23.
17. General recommendation no. 36, pkt. 21.
18. Se også ordlyden i Basu, pkt. 25.
19. Bønsing, S. (2018). Almindelig forvaltningsret (4. udg.). Jurist- og Økonomforbundets Forlag (Bønsing), s. 329 f.
20. Henricson, s. 180 ff.
21. Ibid.
22. Ombudsmanden.dk, God forvaltningsskik. Sidst tilgået 15/09 2023.
23. Bønsing, s. 330.
24. Bønsing, s. 317.
25. Se nærmere om opportunitetsprincippet i Henricson, s. 173 ff. og Bønsing, s. 144.
26. Henricson, s. 173.
27. Lars Holberg. Inden for lovens rammer – Politiets arbejdsmetoder og konkrete skøn, 1999 (Holmberg).
28. Holmberg, s. 224.
29. Ibid., s. 221.
30. Kjølbro, s. 1260; EMD’s dom af 13/12/2001 (Metropolitan Church of Bessarabia and Others), pkt. 137-140; EMD’s dom af 7/2/2017 (Irfan Güzel), pkt. 100-109.
31. 2009/1 LSF 88, 3.4.1.; Justitsministeriet, 2009, s. 207.
32. Spørgsmålet blev rejst af Folketingets Retsudvalg ifm. oprettelsen af DUP, sagsnr. 2009-730-0995, s. 3. Om en sådan prøvelse se Bønsing, s. 439 f.
33. 343-775-21, s. 1, d. 25/2 2022.
34. Politiret, s. 939.
35. DUP, j.nr. 349-1015-22, 3/11 2022.
36. 331-279-20, s. 1. EP som begreb er ikke nævnt i ovenstående klage. Klagepunkterne lever dog definitorisk op til begrebet, da der i sagen klages over vilkårlig forskelsbehandling på baggrund af etnisk oprindelse i udøvelsen af kontrol- og efterforskningsaktiviteter. Se nærmere i afsnit 2.
37. DUP, j.nr. 349-1015-22, 3/11 2022.
38. De årlige gennemgange er udgivet for hhv. 2018, 2019 og 2020. Gennemgangen blev i 2021 droppet på initiativ af Rigspolitiet med støtte fra både Rigsadvokaten og Justitsministeriet. Se Sørensen, L.M., m.fl., Rigspolitiet har skrottet åbenhed i klager over politiet, 16/3 2023, dr.dk.
39. Rigspolitiet og Rigsadvokaten, Overblik – Klager over politiets dispositioner 2020, s. 2.
40. J.nr. 0100-00170-00339-19; j.nr. 0100-00170-00135-19; j.nr. 0100-00170-00064; j.nr. 0100-00170-00354-19; j.nr. 0100-00170-00262-20; j.nr. 0100-00170-00066-19.
41. J.nr. 0100-00170-00339-19.
42. J.nr. 0100-00170-00412-19.
43. J.nr. 0100-00170-00135-19.
44. J.nr. 0100-00170-00135-19.
45. Sagerne er ikke offentligt tilgængelige og er tilvejebragt igennem aktindsigt. DUP har taget forbehold for, at der kan være yderligere sager i dens journaliseringssystem, som ikke var fremsøgt.
46. Henricson, s. 960.
47. Jf. bl.a. 332-333-20, 332-367-20 og 333-52-20.
48. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-660-20 og 333-42-19.
49. Jf. bl.a. 331-705-20, 333-55-20 og 333-44-20.
50. Jf. bl.a. 333-62-20, 333-61-20 og 333-49-20.
51. Jf. bl.a. 332-330-20, 333-66-20 og 333-46-20.
52. Jf. bl.a. 333-63-20, 336-889-20 og 333-31-19.
53. Jf. 333-73-21, 332-189-19, 332-96-18, 2016-332-0124, 333-20-18 og 2016-333-0059.
54. 332-96-18, s. 1.
55. Jf. 333-73-21, 332-189-19, 332-96-18, 333-20-18 og 2016-332-0124.
56. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 332-367-20, 333-53-20, 332-189-19, 332-96-18, 333-20-18, 333-3-17, 2016-332-0124 og 2016-333-0059.
57. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 332-189-19, 333-20-18, 333-3-17, 2016-332-0124 og 2016-333-0059.
58. Jf. bl.a. 331-750.20, 331-688-20 og 331-679-20.
59. Jf. bl.a. 331-729-20, 331-679-20 og 332-330-20.
60. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-688-20 og 331-679-20.
61. Jf. bl.a. 333-39-19, 333-45-20 og 333-38-19.
62. Jf. bl.a. 333-13-18, 333-41-19 og 2016-334-0007.
63. Jf. bl.a. 333-30-19 og 333-23-18.
64. Kjølbro, s. 297. Se desuden Rytter, s. 131 ff.
65. Kjølbro, s. 299-301 med henvisninger; EMD’s dom af 18/12/1996 (Aksoy), pkt. 61; EMD’s dom af 28/9/2015 (Bouyid), pkt. 83 og 91; EMD’s dom af 1/4/2004 (Rivas), pkt. 38.
66. Kjølbro, s. 301; Rytter, s. 136 ff.
67. Kjølbro, s. 297 f.
68. Jf. bl.a. 336-960-20, 336-1041-20 og 331-750-20.
69. 336-960-20, s. 1 og 9.
70. 336-960-20, s. 3.
71. 336-960-20, s. 3.
72. 336-960-20, s. 3.
73. 336-960-20, s. 3.
74. 336-1041-20, s. 3.
75. 336-1041-20, s. 3.
76. 331-832-21, s. 4.
77. 333-75-21, s. 4.
78. 333-75-21, s. 7.
79. Ombudsmanden.dk, Begrundelse. Sidst tilgået d. 15/9 2023.
80. 333-66-20, s. 4.
81. 333-66-20, s. 9.
82. 333-66-20, s. 4.
83. 333-66-20, s. 4.
84. 333-53-20, s. 4.
85. 333-53-20, s. 3.
86. 343-775-21, s. 3, 8/12 2021.
87. 343-775-21, s. 3 f., 8/12 2021.
88. Jf. bl.a. 333-40-19, 2016-333-0059 og 332-367-20.
89. 332-367-20, s. 1.
90. 332-367-20, s. 1 f.
91. Horsens Byret idømte d. 6/4 2021 de to polititjenestemænd 20 dagbøder på hver 200 kr. for overtrædelse af STRFL § 147 og § 155, 1. pkt. Idet Anklagemyndigheden ikke rejste tiltale for polititjenestemændenes omtalen af de unge mænd med anden etnisk baggrund som værende »kakkelovnsrør«, blev dette forhold behandlet som en adfærdsklage af DUP på opfordring af forurettedes advokat.
92. 337-48-21, s. 5.
93. 337-48-21, s. 34.
94. 337-48-21, s. 6.
95. Se fodnote nr. 29.
96. Se nærmere herom i Bønsing, s. 148.
97. Betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189.
98. Ibid.
99. Jf. 337-48-21, 332-367-20, 333-53-20, 2016-332-0124 og 2016-333-0059.
100. Jf. 337-48-21, 333-20-18 og 333-3-17.
101. Jf. 333-73-21, 337-48-21, 333-53-20, 332-189-19, 332-96-18.
102. 343-775-21, s. 3, 8/12 2021.
103. Jf. bl.a. 331-750-20, 331-688-20 og 333-66-20.
104. Jf. bl.a. 331-712-20, 331-660-20 og 333-69-20.
105. Jf. bl.a. 331-750-20 (afhøring), 331-712-20 (indhentelse af skriftlig udtalelse) og 331-729-20 (kombination).
106. Jf. bl.a. 332-367-20 (afhøring), 332-189-19 (indhentelse af skriftlig udtalelse) og 333-20-18 (kombination).
107. Se i øvrigt betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189.
108. Kjølbro, s. 1260; Metropolitan Church of Bessarabia and Others, pkt. 137-140; Irfan Güzel, pkt. 100-109.
109. Bønsing, s. 438 ff.
110. En klage over manglende effektiv efterforskning afventer pt. realitetsbehandling (er kommunikeret) ved EMD, se Larsen v. Denmark, no. 18649/22. Sagen har ikke været genstand for domstolsprøvelse i Danmark.
111. Betænkning nr. 1507 (om behandling af klager over politiet), s. 189.
112. J.nr. 0100-00170-00135-19