Bilag

(I nedenstående bilag betyder » ... « pause og ikke overspringelse.)

Bilag 1 – Interview med Niels Helveg Petersen:

(Fredag den 30. marts 2007)

Til at starte med vil jeg gerne høre en beskrivelse af, hvad man laver som minister, altså hvad har man for nogle arbejdsopgaver, hvis du skulle sætte nogle ord på det?

– Ja, jeg har jo prøvet to ministerier, de er jo meget forskellige, faktisk. Det ene, Økonomiministeriet, hvor jeg jo også var partileder, var jo meget, skal man sige, overordnet. Det var den samlede regeringsførelse. Det var Koordinationsudvalg – det var forberedelse af lovgivning – det var almen »troubleshooting« ... problemer i koalitionen, det var forhandlinger med oppositionen ... vi forhandlede en stor skattereform uden held der i perioden 88-89, så jeg vil sige, at det er ganske overordnede og nok lidt atypiske opgaver ... der er jo ikke meget lovgivning. Jeg havde næsten ikke nogen lovgivning, hvis jeg havde et lovforslag om året, så var det noget med Danmarks Statistik og sådan noget ... småting. Så det er jo ikke så nemt, og det adskiller sig meget fra den type arbejde, der foregår i et stort ministerium som Undervisningsministeriet, Social, Miljø, Landbrug, hvor der jo er masser af lovgivning, og hvor ministeren må bruge masser af tid i udvalg og sådan noget. Økonomiministeriet er jo sådan, hvad man gør det til, og i den regering ... Schlüter-regeringen 88-90 ... der var det en central i forholdet mellem i virkeligheden de tre økonomiske ministre ... det var Palle Simonsen, Anders Fogh og mig ... vi mødtes i hvert fald mestendels en gang om ugen, hvor hele det økonomiske var på bordet. Man kan sige, at tiden dengang var meget mere præget af de økonomiske problemer end i tiden nu ... det der sker i disse år er jo for så vidt anormalt i dansk politik, fordi det er kendetegnet ved fraværet af økonomisk krise, men det prægede jo meget dengang, vi havde underskud på betalingsbalancen osv., vi havde stor arbejdsløshed og sådan noget ... jeg ved ikke, hvor typisk det er.

Udenrigsministeriet er jo så heller ikke særlig typisk. Der er ikke så meget lovgivning ... det, der er, er jo ... også fordi jeg havde ikke ulandene, de varme lande, der var en særlig minister for det, og der er jo meget knokkelarbejde, aktstykker til Finansudvalget især. Der var rammer for, hvor mange penge man måtte bruge, men udmøntningen af det kommer jo så til Finansudvalget i separate aktstykker ... masser, masser, masser, hvor ministeren også kan risikere at komme på kant med Finansudvalget og redegøre for det ene og det andet. Det, som jeg havde af lovgivning, det var beslutningsforslag ... om danske tropper til Bosnien, sådan højpolitiske ting om grundlovens § 19 og alt sådan noget. Og så er Udenrigsministeriet jo interessant på en anden måde, derved at her forvalter udenrigsministeren jo et af regeringens prærogativer, og det er jo kerneinteressant, fordi det er jo virkelig utrolig centralt både politisk og juridisk.

Hvis vi ser på § 19, så er den jo, synes jeg, genialt formuleret, intet mindre. Jeg skrev et udkast til en ny grundlov ... jeg har ikke gjort forsøg på at omskrive § 19, og det er fordi, jeg synes simpelthen ikke, at det kan laves bedre. På den ene side, regeringen handler på rigets vegne, men på den anden side, forud for vigtige beslutninger rådfører regeringen sig med nævnet. Så er der jo den særlige disciplin, som hedder EU-politikken, som jo kører på et andet spor, og hvor regeringens handlefrihed i hvert fald juridisk er mindre vidtgående. Man må vel sige, sådan opfatter jeg det i hvert fald, at der er dannet en retssædvane her, der Side 841 gør, at regeringen er forpligtet til at handle indenfor rammerne af det forhandlingsoplæg, som de har fået ...

Af Europaudvalget?

– Ja. Det er jo ikke kun en rådslagning, der finder sted. Det er faktisk, må man sige ... jeg ved ikke, om der er skrevet noget om det ...

Der er skrevet en afhandling om det, hvor du bl.a. har deltaget med et interview ... et interview med Helle Krunke fra Københavns Universitet, og hvor I netop snakker om de her ting samt forskellen på Europaudvalget og Det Udenrigspolitiske Nævn.

– Der er en forskel, og den er måske på papiret større end i virkeligheden, men altså i en tilspidset situation, så ved jeg faktisk ikke, hvad der ville ske. Lad os sige, at en minister, enten af dumhed, det er sådan det mest sandsynlige, eller af ond vilje, kom til at overskride sit mandat, og embedsmændene ikke trak i snoren, det ville de nu gøre, det ville de, så det kan næsten ikke ske, medmindre han er i ond tro. Lad os sige, at han gjorde det, så er der sådan set ikke noget at gøre ... Danmark er folkeretlig forpligtet af beslutningen i ministerrådet, og så står kun tilbage et politisk ansvar, og jeg ved ikke, formentlig en rigsretssag ... det ville der jo nok være juridisk belæg for.

Så Europaudvalgets mandater, dem ser du som retlig bindende, som derfor kan danne grundlag for en rigsretssag?

– Man kalder det jo aldrig et mandat, men et forhandlingsoplæg, og det hæger de meget om i Udenrigsministeriet, det er ikke et mandat, og det ville formentlig også være i strid med grundlovens § 19, men der hvor det her spiller sammen med grundlovens § 19, det synes jeg er meget svært ... fordi vel har vi fået en retssædvane her, men det er jo samtidig ...

Regeringens prærogativ?

– Ja, og det kan man jo ikke fortolke sig væk fra. Der er opstået et underbegreb her. Det er derfor, synes jeg, at hvis man skal skrive ... jeg har indskrevet her [peger på sit grundlovsudkast] udtrykkeligt Europaudvalgets rolle for at klarlægge det. Jeg synes, at det er meget påkrævet faktisk. Det mærkelige ved vores grundlov er også, at den er så gammel, og at tiden er gået ... der er jo dukket op nogle retssædvaner, som i og for sig er ganske interessante med Europaudvalgets og Finansudvalgets rolle og visse andre ting.

Hvad synes du, når man kigger på den nuværende grundlov og ser beskrivelsen af regeringsmagten ... vi kan jo ikke rigtig finde den, men det er jo bestemmelserne om kongen, vi skal kigge på. Men synes du, at den er dækkende, eller mangler der nogle kompetencer. Når man slår op i grundloven, kan man finde udenrigspolitikken, men når man kommer over på det indenrigspolitiske område, så er det sådan noget som benådning og amnesti ... så er der selvfølgelig det at fremsætte lovforslag og stadfæste dem, og det er selvfølgelig vigtigt, men er der noget du savner i grundloven, når det gælder regeringsmagten?

– Lad mig prøve at tænke ...

Jeg lagde mærke til før, da du nævnte de opgaver, som man har som økonomiminister og udenrigsminister, der var en af dem koordinering. Det er jo noget svært noget at skrive ned, men der er vel ingen tvivl om, at det fylder meget. Er det noget, der mangler i grundloven?

– Altså man kan vel sige, det er vel reelt den vigtigste side af Europaudvalgets virksomhed, at det tvinger regeringen til på et tidligt tidspunkt at identificere de »troublespots«, der er, de knaster, der er. Altså det typiske, det klassiske ... det er bare for at give et eksempel, det er meget klassisk, en strid mellem Landbrugsministeriet og Miljøministeriet. Udenrigsministeriet står for koordineringen af hele embedsapparatet, når det drejer sig om EU, og det er Udenrigsministeriet, der sidder for bordenden, når man så kommer til sagerne ... så kommer der en sag i Landbrugsrådet, hvor Miljøministeriet siger »den går ikke«, så skal der ske en koordinering, og så går hele apparatet jo i gang med at forsøge at løse det der ... for man er jo nødt til at have det løst det øjeblik, hvor man går i Europaudvalget, der er regeringen jo nødt til at have et stand-Side 842punkt, og det vil sige, at hele den her proces tvinger, gennemtvinger, en tidlig koordinering og en, skal man sige, udretning, og det er i realiteten måske den allervigtigste side af proceduren i Europaudvalget – den disciplinerede effekt, det har ned i systemet. Det mangfoldige tilfælde, hvor andre lande ikke har den mekanisme, og hvor ministeren pludselig under forhandlingsforløbet sidder der ... det er tit sket, eksempelvis i Tyskland har de altid enorme problemer med at koordinere mellem landbrugsministeren og finansministeren, dvs. når den tyske landbrugsminister sidder og forhandler landbrugspriser, og de skal til at beregne omkostningerne, så har de ikke fået det koordineret med Finansministeriet, og så er helvede løs, og så sidder de der og skal improvisere og ringe hjem, Bonn eller Berlin, Bonn i gamle dage ... det er altså en vigtig side af det, men det har jo altså ikke noget med regeringsmagten sådan at gøre, det er mere en praktisk ting.

Altså jeg må sige, at jeg synes på det udenrigspolitiske område og Europapolitikkens område, der er det min vurdering, at Folketinget har fået mere at skulle have sagt. Der er nogen folk, der skriver om det her, der siger det modsatte, men jeg mener, at det er helt forkert ... det er ham, Tim Knudsen, der har skrevet, at Folketinget mister magt, men det mener jeg ikke er rigtigt. Jeg mener faktisk, at der sker lige så stille en – af mange forskellige grunde, jeg kan godt prøve at komme ind på dem – sker der det, at Folketinget tiltager sig mere magt i forhold til hele det der udenrigspolitiske område, og det synes jeg er helt naturligt, fordi det spiller så stor en rolle ... jeg mener, når man ser sin avis eller ser sine daglige tv-nyheder, så er det alt, der vedrører vores forhold til udlandet, så utrolig stor en del af det hele, det interesserer folk, og derfor trænger det sig frem på den politiske dagsorden og for den politiske interesse, og dermed kommer Folketinget helt anderledes ind i billedet, end de har gjort før, også fordi der samles megen viden om udenrigspolitik her i huset, det er jo den anden side af Europaudvalgets virksomhed, specielt, det er jo, at der er samlet i Europaudvalget megen ekspertise eller megen viden, må vi hellere sige, og indsigt om EU-forhold. Folk har siddet der i mange år og har fulgt det rigtigt længe, og derfor er det jo ikke sådan som i gamle dage, at kompetence på udenrigspolitik og Europapolitik var samlet kun i ministerier, der er sket en udvidelse. Af disse grunde så er der sket her, synes jeg, en indsnævring, en reel indsnævring af regeringens prærogativ.

Gælder det alle prærogativerne. Det her drejede sig om den udenrigspolitiske. De andre prærogativer er jo sådan lidt specielle. Hvis du ikke kan huske dem i hovedet, så kan du se her en liste over prærogativerne med deres paragrafnumre. Det er altså det, vi har stående i grundloven på nuværende tidspunkt. Der mangler måske en [på listen over prærogativer, se bilag 4], og det er den vi har i grundlovens § 3, 2. pkt., om den udøvende magt, men der er uenighed om, hvorvidt prærogativerne er en del af den udøvende magt, eller om den udøvende magt er noget helt andet. Jeg ved ikke, om du har en holdning til det ... om det vi har stående her [på listen over prærogativer, se bilag 4] er underbegreber til den udøvende magt, eller om det at have den udøvende magt er noget andet, f.eks. det at forvalte, altså træffe afgørelse i konkrete sager og sådan noget. Alf Ross gjorde det, at han sagde, vi har grundlovens § 3 med den lovgivende, udøvende og dømmende magt, men herudover har vi, som en fjerde statsmagt, regeringsmagten, som består af det, du har stående der [på listen over prærogativer, se bilag 4]. Så han ville gerne skille det ud, og det var fordi, han gerne ville sige, her har vi et område, hvor Folketinget er begrænset. Der er nogle ting, de ikke kan gøre her. For han havde jo den holdning, at når det gjaldt § 3, så kunne Folketinget gøre alt. Det, at den udøvende magt lå hos regeringen, var ikke en begrænsning.

– Hvordan det juridisk forholder sig, det ved jeg ikke. Schlüter brugte altid et udtryk, som i og for sig er meget dækkende, og det er, at regeringsmagten betyder, at man har udspillet, man har initiativet i hele det lovforberedende arbejde ... altså tag vigtige ting, som er sket, kommunalreform, her indenfor de sidste par år, globaliseringsrapport, nu det her kvalitet i lovgivningen, eller hvad det bliver til, men det er regeringen, der har magten til sætte den dagsorden.

Er det fordi, man har apparatet til rådighed?

– Ja, det er det. Og det vil jo sige, at man tidligere end herovre identificerer, hvilke problemer er der, hvilke er på vej til at dukke op, det kommer ud af apparatet, og dermed starter overvejelserne om, hvad man skal gøre ved et givet problem, hurtigere, man kan sige, at regeringens kæmpe fordel er en tidsforskel, de er tidligere inde i en sag. Det gælder typisk også Udenrigsministeriet ... udenrigsministeren ved hvilke sager, der kommer op de næste tre måneder. Hvad er det, der begynder at brænde på, hvad skal vi forberede os på og sådan noget. Så man har virkelig en tidsfordel ... man er foran. Det er jo en realpolitisk, ikke en Side 843 juridisk, ting ... jeg har faktisk svært ved at sige, der ligger jo reel magt i at have det der store apparat til rådighed, det er der ikke nogen tvivl om.

Hvis en skoleelev fik grundloven i hånden og fik at vide, at her kan du læse alt om, hvordan vores statsstyre er, så tror jeg, at eleven, når eleven læste afsnittet om regeringen, ville sidde tilbage og tænke, hvorfor er det specielt ... på det udenrigspolitiske område kan man se det. For så vidt angår det indenrigspolitiske, kan regeringen fremsætte lovforslag, men det kan folketingsmedlemmer også. I Sverige har man indsat en bestemmelse, hvor der står, at regeringen styrer riget, og det er jo på sin vis en tom bestemmelse, at regeringen styrer riget, for hvad ligger der i det, men det sender måske et signal om, at der er noget specielt ved at have regeringsmagten. Og der er spørgsmålet jo så, om det eventuelt ligger i den udøvende magt, altså det, at man har den udøvende magt.

– Det mener jeg [slår op i sit grundlovsudkast]. Der står, at ministrene er ansvarlige for regeringens førelse. Det er den formulering, jeg valgte.

Og det vil sige at regere Danmark?

– Ja, ja. Ministrene er ansvarlige for regeringens førelse. Længere er jeg ikke kommet.

Nu har vi fået et billede af, hvad regeringsmagt er. Er der nogen punkter, hvor Folketinget ikke kan gå ind og bestemme, hvad regeringen skal gøre? Nu tænker jeg primært på, hvis de vedtager en folketingsbeslutning.

– Der er lige en ting, der rinder mig i hu, og det er måske lidt en adgang til at svare. I det øjeblik der udskrives valg, så indtræder der en særlig situation, derved at så står apparatet ikke længere til rådighed, i hvert fald i et meget begrænset omfang, så kan man træffe de beslutninger, der er fornødne, eller hvordan det nu er formuleret, og det er jo noget embedsværket er meget strikse med, og det koordinerer de meget, departementscheferne og Statsministeriets departementschef, og det er ikke noget, man tager let på ... det giver jo en indikation af, hvad regeringsmagten er for noget. Det, det indeholder, er jo selvfølgelig, at de beslutninger, der er fornødne ... de må jo ikke slukke deres computere ... men man må ikke tage politiske initiativer ... det er noget man tager alvorligt. Der kan man for så vidt negativt se, hvad regeringsførelsen er. Det cirkulære, der kommer, det er virkelig interessant.

Noget andet jeg gerne vil høre dig om, for lige at komme tilbage til prærogativernes betydning. Kan Folketinget ved at vedtage et beslutningsforslag i virkeligheden bestemme alt, hvad de overhovedet vil vedrørende regeringsførelsen?

– Nej.

Er det prærogativerne, der er afgørende for, hvad de ikke kan?

– Nej, det er også andre ting. Ministrenes antal og forretningernes fordeling, det er jo meget centralt, men det er statsministeren, og det må man vel sige er et regeringsprærogativ. Det er jo helt klart ... alle forslag om, at de og de sager skal placeres her og der og under den og den minister, der bliver man jo grint ud, hvis man rørte ved det, det ligger meget, meget klart, og det har jo ganske stor betydning, f.eks. vi havde en sag i præsidiet, der var klaget over, at statsministeren havde henvist besvarelsen af et spørgsmål vedrørende et eller andet til udenrigsministeren, og begrundelsen for klagen var, at i andre sammenhænge, der havde statsministeren udbredt sig om det pågældende emne, det var vist Irak, og det er klart nok, så er det alene statsministeren, der faktisk ret suverænt bestemmer, hvilke sager han vil gå ind i, vil han gå ind i den, svarer han selv, vil han ikke, så overlader han den til en af ministrene, og det vil sige, at denne kompetence til at fordele forretningerne, det har afsmitning også på sådan et spørgsmål, som det her. Det er jo ret væsentligt. Men Folketinget kan jo heller ikke diktere regeringen en bestemt linje i en forhandling – det giver ingen mening.

Side 844

Kunne de diktere, at regeringen skulle afgøre en bestemt konkret sag på ...

– Nej, ikke hvis det er en forvaltningsafgørelse. Lad os se, et godt eksempel kunne være sådan noget som fødevarekontrol, vi har haft meget ballade med det, Folketinget har været en del inde over, ministeren er blevet hængt ud, og på en måde var det årsag til, at Barfoed måtte gå og sådan noget ... det har været en højpolitiseret sag, men alligevel så siger regeringen, vi sætter en undersøgelse eller analyse i gang om, hvorledes vi skal indrette vores fødevarekontrol i fremtiden, og der kan Folketinget jo ikke komme ind ... det kan de faktisk ikke. Tag nu et andet eksempel, det er noget, der har været fremme ved flere lejligheder også på den konference, der var mellem regeringen og Folketinget om samspillet ... at forberedelsen af internationale konventioner ligger jo hos regeringen ... det vil jo sige, at der lige pludselig kommer en stor bunke lovgivning på Folketingets bord, hvor vi jo faktisk har sagt ja ... Havretskonventionen eller hvad det nu kan være, det kan være mange forskellige ting, UNICEF, børns rettigheder, og det er klart, at her er det i realiteten regeringen, der er temmelig suveræn. De giver vel en redegørelse i nævnet, måske i processen nogle gange, men til syvende og sidst er det jo dem. Vi kommer først ind, når der skal ratificeres, og så kan det jo være ... jeg tænker også den her regeringskonference, der nu går i gang, og som sættes formelt i gang i juni om at lave en, ja slang for det er Nice+, en forfatningstraktat- eller Nice+, hvad kan vi tage ud af den der forfatningstraktat og bygge oven på Nice, og den proces går i gang nu, og der er det klart, at der sidder regeringen og har fat i den lange ende ... også på grund af videnmonopolet ... det med i det daglige at følge og i realiteten vide, hvad de andre lande mener, og hvor de lægger sig, det er jo regeringens.

På det udenrigspolitiske område kan jeg høre, at du mener, at der har regeringen noget i kraft af prærogativet ...

– Det er der stadigvæk, selvom Folketinget er kommet mere indover, så vil jeg alligevel sige, at det simpelthen ikke er muligt for Folketinget at følge.

Hvad indenrigspolitisk, hvis f.eks. Folketinget gerne vil have en bestemt departementschef i Justitsministeriet?

– Det kan de ikke få.

Hvad hvis Folketinget gerne vil have, at regeringen skal fremsætte et bestemt lovforslag, kan man så ved folketingsbeslutning tvinge dem til det?

– Det er jo sådan en typisk formulering i et folketingsforslag ... Folketinget opfordrer eller pålægger regeringen til inden udgangen af 2007 at fremsætte lovforslag om dit og dat ... det kan man godt vedtage.

Er regeringen så retlig bundet til at fremsætte et, eller kan de sige, at det vil de ikke?

– Jeg mener sådan set ikke, at de er retligt bundet. Det var Zahle, ikke?

Ja, det er rigtigt.

– Den har aldrig rigtig fænget hos mig, jeg mener faktisk ... i realiteten vil de her forslag til folketingsbeslutninger være så temmelig løst formuleret ... det kan godt være, at de så kommer med et udspil, men det præcise indhold af lovgivningen, det kan man ikke ...

Kan man tvinge regeringen til at stadfæste et lovforslag, der er vedtaget tre gange i Folketinget?

– Det mener jeg ... det vil jeg mene, det vil jeg opfatte som en forpligtelse, men jeg ved ikke hvorfor ... det mener jeg, det vil være at tilsidesætte lovgivningsmagten.

Så det, jeg kan høre, af det du siger, er, at det er lidt forskelligt, om prærogativet har en betydning for Folketingets kompetence eller ej?

– Det er vist ... det tror jeg er rigtigt.

Side 845

Nu har vi kigget på forholdet mellem regeringsmagten og Folketinget. Jeg skal også høre dig, hvordan du ser forholdet mellem domstolene og regeringsmagten ... om man kan sige, at der er et eller andet område, et eller andet politisk frihedsområde, eller sådan noget, som domstolene skal holde sig væk fra?

Jeg kan prøve at nævne nogle sager for dig, som du kender. Der er jo Maastricht-sagen, som de jo valgte at gå ind i og nåede frem til, at det ikke var grundlovsstridigt, at vi havde tiltrådt Maastricht, der er Tvind-sagen, hvor de så nåede frem til, at det var grundlovsstridigt, så var der en Schengen-sag, som man ikke ville blande sig i, og senest har vi måske en Irak-sag kørende ...

Og det, man kan overveje i den forbindelse er, om vi skal have en forfatningsdomstol?

– Det synes jeg ikke, jeg går oven i købet ind for at afskaffe rigsretten og følger Jens Peter Christensen i den sag ... hvorfor ikke lade Højesteret gøre det, de er der jo, sagen er jo, at rigsretten i den nuværende grundlov er så stor og så tungt et våben, at der er ingen, der kan løfte det ... derfor bliver det brugt så sjældent. Hvis Højesteret havde den myndighed, så ville det være hurtigere at forsøge at gøre et ansvar gældende ... det ville jeg synes var en bedre løsning.

Irak-sagen, hvis man antog, at der i grundloven lå en forudsætning om, at der skulle være et FN-mandat, for at man kunne gå i krig ... nu antager vi bare det ... og domstolene skulle ind og tage stilling i en sådan sag, ville du så mene, at det overhovedet var noget domstolene kunne tage stilling til, eller er det en politisk afgørelse, om der er et FN-mandat ... fordi det er jo også noget af det, der har været diskuteret, om der er det eller ej, man kan se, at FN har været inde over, men er mandatet der?

– Det mener jeg ikke, at der var i Irak. Det var en stor del af debatten. Der var ikke noget FN-mandat.

Ville det være noget domstolene ville være egnet til at kunne tage stilling til?

– Nej, det mener jeg virkelig ikke, det tror jeg, at man skulle holde sig fra ... meningen med grundlovens § 19 er jo altså også at sikre, at man er i stand til at handle udenrigspolitisk for at varetage landets interesser, og det er jo et gennemgående træk i alle forfatninger ... jeg har lige været i Sverige, vi diskuterede, hvordan det svenske Europanævn virker i forhold til deres Udenrigsutskot ... deres model er mere klar § 19, der er en mere klar regeringskompetence ... i hvert fald på papiret ... de siger, at i praksis er der nok ikke særlig stor forskel, men på papiret er der ... sådan er det vist i de fleste lande ... der er et prærogativ for regeringen begrundet i, at det er nødvendigt for at varetage landets interesser ...

Der er man nødt til at have noget handlefrihed?

– Ja, det er man nødt til at have.

Hvordan tror du, at det kommer til at gå i fremtiden, tror du, at Folketinget kommer til at bestemme mere og mere?

– Jeg tror, at det bliver svært at flytte grænserne meget mere, men ... det var vist en pointe, jeg tror, jeg ikke fik nævnt ... jeg har sådan en fornemmelse af, at den udvikling, der har været på Europapolitikken, som har været et meget centralt politikområde, hvor Folketinget med Europaudvalget for alvor har gnavet sig ind på prærogativet, også formelt, det har nok en vis afsmittende virkning på det øvrige udenrigspolitiske område.

Og også på andre områder, altså ikke bare udenrigspolitik?

– Det tør jeg ikke sige, det tør jeg faktisk ikke, det kan godt være, at der er nogle områder, hvor det går den anden vej ... der er også konjunkturer i sådan noget ... hvad er interessant politisk ... så kan der være nogle områder, der får lov til at ligge noget underbelyst hen ... det er jo en af de mærkelige sider ved den moderne medieudvikling ... i perioder er der sager, der snarere bliver overbelyst og så tilsvarende sager, der bliver underbelyst, det er svært at sikre den rigtige belysning.

Side 846

Bilag 2 – Interview med Poul Schlüter:

(Torsdag den 12. april 2007)

Hvad laver man egentlig som statsminister?

– Ja, man bruger jo tid på at gå i Folketinget og en masse administration, som jo også omfatter dronningen, at gå til statsråd, hvilket er en tåbelighed, som bliver afskaffet, når der kommer en grundlovsrevision, hvis der kommer en grundlovsrevision, det tror jeg nu ikke, at der gør, så det er et meget stort held, at vores grundlov er så velfungerende, det er utroligt heldigt, det vil vise sig at være på det nærmeste umuligt at få en grundlovsændring.

Ja, det er nogle meget stramme betingelser, der skal være opfyldt.

– Ja, det skal jeg love for. Men, hvad laver jeg så, jeg skriver artikler, jeg forbereder taler, det er jo en kolossal blandet landhandel. Det er det.

Så det jeg hører, det er, at der er kontakten til dronningen, der er hele folketingsarbejdet med at svare på spørgsmål og forespørgselsdebatter ...

– Ja, det er der. Alt sådan noget.

Og så er der noget koordinering?

– Ja, masser af koordinering, så er der arbejdet i Koordinationsudvalget, som er det indre kabinet, det var en ting jeg fandt på. Da jeg blev statsminister, så opdagede jeg, at der var, jeg tror, det var 24 regeringsudvalg, det var helt sindssygt, så indrettede jeg det der Koordinationsudvalg i stedet for, hvor alle ministre kunne møde op, som havde en sag på, og så kunne de blive der under hele mødet, så det ikke blev for hemmeligt ... det virkede rigtig godt, og det bruger man stadigvæk.

Der er også ministermøder?

– Jo, der er ministermøder. Hver tirsdag er der ministermøde, som fortrinsvis går med, at ministrene forelægger deres lovforslag, de kommer først i ministermøde, og så kommer de bagefter i statsråd, som jo er en ren formalitet.

Så det bliver afklaret på ministermødet?

– Ja. Det skal jeg love for.

Men hvad så med Koordinationsudvalget? Hvad har det for en rolle set i forhold til ministermødet?

– Ja, i Koordinationsudvalget, der tager man også lovspørgsmål op, lovforberedelse, men så har man overvejelser af mere politisk karakter, hvordan går det ... hvordan går det med det lovforslag, vi fremsatte for en måned siden, hvad har vi af problemer der, skal vi prøve et forlig med Fremskridtspartiet og de radikale, eller skal vi prøve et forlig med Socialdemokratiet ... sådanne overvejelser, dem har man navnlig i Koordinationsudvalget.

Er der retningslinjer, formelle eller uformelle, for hvad der skal i Koordinationsudvalget?

– Nej, det var der vel ikke, der var heller ikke noget skriftligt formuleret, kommissorium eller sådan noget. Det udviklede sig helt af sig selv.

Det var lidt om opgaverne som statsminister. Hvis så vi prøver at brede det mere ud og se på hele regeringen, altså også de enkelte ressortministre, er der så nogle øvrige opgaver, du synes, der bør nævnes, hvis vi skal prøve at afgrænse regeringsmagten?

– Nej, det er der egentlig ikke. Ministrene skal være meget opmærksomme på deres forpligtelse til at pleje offentligheden ... jeg plejer at sige, at en minister skal bruge halvdelen af sin arbejdstid på ministeriets Side 847 indre forhold og den anden halvdel bogstaveligt talt på PR, på kommunikation, om aftenen skal han hen til møder i det nær-politiske og andre steder, og eftermiddagen skal han bruge på kontakt til journalister.

Det lyder som et hårdt program ...

– Jamen, det er det også. Jeg er indædt modstander af det system, som er blevet så almindeligt i de senere år, at ministrene ansætter en journalist som spindoktor, det kunne jeg aldrig finde på. En dygtig minister skal selv klare kontakten til journalisterne. Jeg overtog i det hele taget alle de embedsmænd, der var i Statsministeriet, uden undtagelse. En måneds tid efter, jeg var blevet statsminister, så kom Oluf Palme på officielt besøg ... da var han blevet statsminister for anden gang i Sverige, og så under et af måltiderne spurgte han mig, hvor mange jeg udskiftede i Statsministeriet, ingen sagde jeg, ikke engang en chauffør eller ministersekretær, jeg havde to ministersekretærer og to ministerchauffører ... for departementschefen sagde til mig, at han havde den regel, at ingen måtte have mere end 1000 overtimer på et år.

Jeg skal også høre dig lidt om balancen mellem indenrigs- og udenrigspolitik, hvordan var den i din tid, hvor meget fyldte de to områder?

– Ja, vi beskæftigede os meget med udenrigspolitik, navnlig fordi Socialdemokratiet lod sig friste til at danne flertal i Folketinget sammen med SF, de radikale og den yderste venstrefløj, og de vedtog i tidens løb hele 23 dagsordener, som var mere eller mindre i strid med, hvad regeringen ønskede udenrigspolitisk. Det var pinligt og pinagtigt, og vi håbede hele tiden, at der ville komme en god chance for at gøre op med det, og den kom så i 1986 med hensyn til EF ... da var vi færdige med en ny topplan og et flertal i Folketinget stemte nej.

Det var EF-pakken?

– Ja, det var utroligt, så fik vi den gode ide, at vi kunne udskrive en vejledende folkeafstemning, som selvfølgelig skulle være bindende, men formelt vejledende ... den vandt vi. Halvandet år efter kom en lignende chance med hensyn til Nato-medlemskabet. Det var, da man vedtog dagsordenen, eller var på vej til det, om at regeringen pålagdes at sende et brev eller telefax til enhver kommandør på et fremmed krigsskib, som kom i dansk farvand, og der skulle så stå, at det ville være i strid med dansk atomvåbenpolitik, hvis hans fartøj rummede kernevåben. Det var jo i strid med Natos strategi, som socialdemokraterne altid havde støttet, mens de havde regeringsansvaret. Det sjove ved det er, og det har man aldrig hæftet sig rigtigt ved, det var også i strid med Sovjetunionens strategi ... de oplyste selvfølgelig heller ikke hvilke fartøjer, der havde og hvilke, der ikke havde atomvåben. Sådan måtte det være. Det førte så til et folketingsvalg. Så udenrigspolitik spillede en stor rolle.

Og det arbejdede vi pænt sammen om i regeringen, selvom Uffe var udenrigsminister, og ikke var så nem at have med at gøre, det må man sige. Han gik også over stregen nogen gange, når han talte ovre på Sabroe Kro ovre i hans valgkreds, så blev jeg altid kaldt i samråd i Udenrigsnævnet eller i Markedsudvalget, hvor jeg skulle forklare, om det var regeringens politik. Det kom jeg så med et langt indslag om, så kom socialdemokraterne på banen med et spørgsmål, så brugte jeg den meget enkle strategi, jeg prøvede at svare noget morsomt, som de kunne grine af, det var ud fra det synspunkt, at når først de værste kritikere har grinet, så er det svært at vende tilbage til det seriøse »attack«. Det viste sig at holde stik, det gjorde det.

Ja, det var nogle svære år, du var statsminister ...

– Ja, vi havde jo ikke noget flertal, ikke engang udenrigspolitisk ... hvor det i alle årene fra 1945 frem til min regering ... det faste pålidelige flertal var socialdemokraterne, Venstre og de konservative ... fast flertal ... det brød socialdemokraterne altså med, hvad de senere har fortrudt ... det har de.

Den første regering blev udnævnt i 1982, det var i september, da anede jeg jo ikke, om vi ville overleve nytårsaften. At der i historiebøgerne ville komme til at stå Schlüter-regeringen 1982-1993, det anede vi ikke, men så overlevede vi fire valg, forbløffende nok, det gjorde vi altså. Nej, det var strengt, for jeg havde jo ikke noget fast flertal, jeg havde simpelthen ikke noget flertal. Jeg blev statsminister, fordi et flertal af partierne pegede på mig, som det der kaldes kongelig undersøger, det blev jeg så, så havde jeg jo et es på hånden, som holdt indtil, der var en afklaring ... der var flest, der pegede på mig. Det gjorde mit eget parti, det radikale, forbløffende nok, og Fremskridtspartiet ... i Fremskridtspartiet var der to meninger, der var Side 848 nogen der ville have mig, og der var nogen, der ville have Henning Christoffersen. Strammerne anført af Glistrup og Kjærsgaard, de vandt, de ønskede mig, fordi de hævdede, at jeg ville blive den dårligste ... dronningen beder jo ikke om begrundelser, hun beder bare om et navn.

Det var sådan lidt om regeringens opgaver. Det næste man kan begynde at overveje er, hvor kan vi så finde noget mere om regeringsopgaverne ... det kan vi selvfølgelig i grundloven, det er jo også der, vi skal kunne finde tingene. Jeg har her et skema, som jeg plejer at give de studerende, når jeg forelæser om regeringsprærogativerne [bilag 4]. Herude, kan du se, der har vi paragrafferne, så er der beskrevet i tekst i den næste spalte, hvad det er for en kompetence ... det er mere for, at du kan huske, hvad det er for nogle bestemmelser, der står i grundloven. For de er jo meget forskelligartede, og det, jeg godt kunne tænke mig, var, at du forholdt dig til, om disse bestemmelser afspejler, hvad du forstår ved regeringsmagten? Jeg skal lige sige, at man kunne måske overveje at medtage grundlovens § 3 om magtfordeling på listen, men den er ikke med, fordi man ikke plejer at betegne den som et regeringsprærogativ. Det er kun undervisningsteknisk, at den ikke er med, men den er jo også vigtig at have med i denne her sammenhæng.

– Der er jo en lang række områder, hvor Folketinget har tilegnet sig kompetence ... til medindflydelse. Og selvfølgelig kunne man spørge, om det er i strid med grundloven. Det kunne man godt hævde, at det var.

Ja, fordi hvilken betydning tillægger du de der prærogativer, f.eks. det at regeringen har den udenrigspolitiske kompetence, eller at regeringen skal stadfæste lovforslag. Betyder det så, at Folketinget som udgangspunkt skal blande sig udenom?

– Ja, hvis vi taler om udenrigspolitikken, så har det udviklet sig i tidens løb ... nu var der loven om Det Udenrigspolitiske Nævn, og i min tid havde vi en vældig debat med Udenrigsnævnet om betydningen af den lov, om det betød, eller det ikke betød, at regeringen var afskåret fra at føre en udenrigspolitik, der var i strid med Folketingets flertal, og opfattelsen var, at sådan var det ... hvis Folketinget vedtager en dagsorden om et udenrigspolitisk tema, der pålægger regeringen en bestemt handlemåde.

Både hvad angår EU-politik og udenrigspolitik i øvrigt?

– Ja, så er det bindende for regeringen.

Retligt bindende?

– Ja, retligt bindende eller i hvert fald politisk ... efter traditionen er det bindende, men selvfølgelig kan man spørge om forholdet til grundloven, som jo fastsætter, at dronningen er ansvarlig for udenrigspolitikken, hvilket vil sige regeringen.

Men hvis man ikke fulgte en dagsorden, så kunne man risikere at få et mistillidsvotum?

– Det ville man få.

Men ville man også kunne blive dømt ved rigsretten?

– Ja, det ville jeg tro.

Er det en særlig praksis, som er opstået i forhold til udenrigspolitik, eller er det en, du mener, der gælder i forhold til alle prærogativerne, eller i det hele taget, for så vidt angår hvad regeringen laver?

– Jaae ...

Jeg kan godt komme med nogle eksempler, hvis det er en hjælp, før du kommer med en større konklusion ...

– Ja.

Side 849

Hvis man nu fra Folketingets side vil have en bestemt departementschef i Justitsministeriet. Der har vi § 27 om tjenestemænd ... det er noget, som kongen tager sig af og dermed regeringen. Hvis Folketinget i en folketingsbeslutning sagde, at man pålægger regeringen at udnævne den og den til departementschef, vil du så mene, at man var retligt bundet?

– Nej, bestemt nej ... en sådan folketingsbestemmelse, tror jeg, at Højesteret ville underkende, som værende stridende med grundloven. Det tror jeg bestemt. Også et andet ganske væsentligt punkt ... statsministerens adgang til at fordele sagerne mellem ministerierne ...

Ja, § 14 ... hvis Folketinget ønsker, at en bestemt institution skal ligge under en bestemt minister, kan det så bestemme det?

– Nej, det ville stride mod grundlovens bestemmelser, det skal man ikke blande sig i ... vi har jo haft det oppe i min tid, der var et par sager, hvor socialdemokraterne insisterede på, at et bestemt anliggende skulle høre under en bestemt minister, jeg sagde, det kan der ikke være tale om, og jeg henviser til min ret til at fordele forretningerne imellem ministrene. Det accepterede Anker Jørgensen. Ved nærmere overvejelse accepterede han det, så der kan man sige, der er der næsten tradition for det modsatte.

Nu har vi kigget på §§ 14, 19 og 27 ... så er der sådan noget som stadfæstelse af lovforslag, hvor det jo er regeringen, der stadfæster ... dronningen, der gør det, og dermed regeringen ... kan man som regering nægte at stadfæste et vedtaget lovforslag?

– Det tror jeg også godt, at man kan.

Men ville Folketinget så kunne pålægge regeringen at stadfæste?

– Det mener jeg ikke, de vil kunne, men jeg kan godt se, det er åbent for debat ... for hvis man anerkender ... en lov er nu vedtaget af Folketinget, den er færdig, den er lovlig vedtaget ...

Og det kan være, at det er uden om regeringen, det er sket ...

– Det kan være, at regeringen var i mindretal. Men så kan man rejse spørgsmålet, om regeringen i realiteten har en vetoret på den måde, at regeringen kan vælge ikke at indstille lovforslaget til stadfæstelse ... kan man så tvinge dem til det ved f.eks. vedtagelse af en folketingsdagsorden ... det tror jeg ikke, man kan, men det er virkelig et stort spørgsmål, fordi det kunne man jo tænke sig blive brugt virkeligt konsekvent, hvis regeringen er i mindretal, og Folketingets flertal udnytter sin magt, og vedtager striber af love – sociallove, skattelove – som regeringen ikke bryder sig om, så kan regeringen vælge i realiteten at bruge dette som en vetoret overfor hele striben af lovforslag, år efter år indtil næste valg, det kan de gøre, men det, mener jeg, er meningen med den lovbestemmelse, men jeg erkender, at det kan diskuteres.

Og vi kan jo ikke finde en masse eksempler ... vi ser jo ikke eksempler på lovforslag, der ikke bliver stadfæstet, hver dag, vi ser det næsten aldrig ... og det gør det jo så svært at forholde sig til de her ting, men man kan sige, at det, der gør sig gældende med prærogativerne og regeringsførelsen i øvrigt, det er selvfølgelig, at Folketinget har muligheden for at bruge et mistillidsvotum ...

– Det vil være straffen ... det flertal, der har vedtaget loven, og regeringen nægter at indstille til stadfæstelse i statsrådet, det vil føre til, at Folketinget vedtager en dagsorden om mistillid, og så er sagen løst.

Så det vi taler om her, det er den retlige binding, om man vil kunne blive dømt ved rigsretten for at have tilsidesat en sådan dagsorden om stadfæstelse, og der hører jeg, at du hælder mest til, at det vil man ikke kunne blive dømt for?

– Ja, det tvivler jeg på.

Side 850

Det var stadfæstelsen. Man kan i virkeligheden stille det samme spørgsmål med hensyn til fremsættelse af lovforslag, altså kan man pålægge en regering, at den skal fremsætte et lovforslag?

– Det kan man vedtage i en dagsorden ... at Folketinget opfordrer regeringen til at fremsætte forslag om dit eller dat, det har man jo gjort tit ... jeg tror man har gjort det uden undtagelse, men hvis nu et flertal i Folketinget, det kunne man godt tænke sig, vedtog en dagsorden, som pålagde regeringen ... opfordrede regeringen til at fremsætte en lov, der ophæver skatteloftet, det vil regeringen selvfølgelig ikke, det nægter statsministeren, hvad så, så kan et flertal igen vedtage en dagsorden, der udtrykker mistillid til regeringen, det våben har de jo altid ...

Men er der også et retligt ansvar?

– Det tror jeg ikke, der er, men altså igen, det kan diskuteres. Jeg vil ikke tro det.

Er det begrundet i dit syn på folketingsbeslutninger, eller er det begrundet i, at det er et prærogativ?

– Det er begrundet i, at der er et prærogativ, det er det mest.

Så det jeg kan høre, efter vi har gennemgået de fleste af dem her [på listen over prærogativer, se bilag 4] ... der jo nogle af dem, der ikke er så interessante, sådan noget som retten til at slå mønt ... men det, jeg kan høre på dig, er, at når, det er et prærogativ, så kan Folketinget ikke gå ind og pålægge regeringen at handle på en bestemt måde med undtagelse af udenrigspolitikken?

– Netop med undtagelse af udenrigspolitikken, der kan man jo igen spørge, om regeringen er forpligtiget, nu kan jeg ikke lige på stående fod huske, hvad der står ... regeringen skal holde nævnet orienteret om væsentlige ...

Det er Det Udenrigspolitiske Nævn ... det er bare en rådgivningsforpligtigelse, men så er der dem, der mener i forhold til Europaudvalget, det gamle Markedsudvalg, at der er blevet skabt en praksis, der gør, at man i EU-sager er bundet af det forhandlingsoplæg, der bliver vedtaget der ...

– Ja, det er sådan set det samme, det er også udenrigspolitik, men der er nu en meget fast gennemarbejdet tradition for, at regeringen altså skal konstatere, at det, den har tænkt sig at gøre, ikke mødes med et flertal imod. Det er det, formanden konstaterer ved mødes afslutning ... der har ikke vist sig et flertal imod ... sådan er det, men ellers må man indrømme, at den praksis er meget detaljeret. Den findes også formuleret skriftligt. Det står ikke i en lov, det står i udvalgets forretningsorden, så det grunder sig ikke på en lovbestemmelse. Det gør det jo sådan set lidt sværere.

Ja, medmindre man mener, det er en praksis, der er blevet skabt?

– Ja, det er det. Det, vil jeg nok tro, er tilfældet her. Den har været brugt så utallige mange gange gennem så mange år, at det ligger fast. Det gør det.

Så er de andre områder ... stadfæstelse og fremsættelse af lovforslag og udnævnelse af embedsmænd, der har vi ikke den samme praksis ... Folketinget blander sig mindre og nærmest aldrig, så der er måske noget, der peger i retning af, at de ikke føler, at de kan blande sig?

– Ja, det vil jeg tro ... hvis Folketinget følte sig gået for nær, så ville de kunne vedtage et mistillidsvotum.

Det var regeringsprærogativerne. Tilbage står den udøvende magt, som jo altså er hos regeringen, og der kan man være meget usikker på, hvad ligger der i begrebet, den udøvende magt ... noget der blandt andet ligger i begrebet er vel at træffe forvaltningsafgørelser i forhold til enkeltpersoner. Hvis Folketinget ønskede at gå ind der og blande sig ... det kunne være SU-styrelsen, der var ved at træffe en afgørelse vedrørende en studerende, ville Folketinget så kunne gå ind og bestemme, at sagen skulle afgøres på en bestemt måde?

– Det kunne være en enkeltsag under udlændingeområdet ... de vækker så stor opmærksomhed ... i pressen.

Side 851

Eller det kunne være nogle skoler, hvor Folketinget ønskede, at de ikke fik støtte.

– Der mener jeg, at ordningen er meget klar, der har regeringen et prærogativ ... vedtager Folketinget noget, der er i strid hermed, kan regeringen blæse det en hatfuld.

Når vi er uden for prærogativerne, har regeringen så mindre handlefrihed?

– Nej, der nærmer vi jo os det område, der vedrører behandling af enkeltsager.

Når vi ser prærogativerne i sammenhæng med den udøvende magt, har vi så svært ved at finde noget, der opgavemæssigt ligger udenfor?

– Ja.

Så måske er det i virkeligheden en meget dækkende beskrivelse af regeringsmagten, der står i grundloven?

– Ja, det mener jeg, det er.

I Sverige har de en bestemmelse, der hedder, at regeringen styrer riget. Vi har ikke noget tilsvarende. Vi har § 3 om den udøvende magt. Synes du, eller savner du sådan en bestemmelse, som de har i Sverige?

– Nej, det synes jeg ikke ... den efterlader jo også megen tvivl, nej det synes jeg ikke.

Så hvis man gav en skoleelev et eksemplar af grundloven, ville skoleeleven kunne se, at det at have regeringsmagten er noget specielt?

– Det tror jeg nok.

Og hvad ville det særlige være?

– Det ville være, at hvis man er regering, har man udspillet, så har man initiativet. Oppositionen kan også stille forslag, lovforslag, beslutningsforslag, dagsordener og sådan noget, men regeringen har udspillet. De har kommandoen over alle embedsmændene.

Så man har apparatet til rådighed. Er det i bestemmelsen om den udøvende magt, vi ser det?

– Det ved jeg såmænd ikke rigtig, altså regeringen har udspillet og kommandoen over alle embedsmændene, navnlig i centralforvaltningen, det tæller.

Nu har vi kigget på forholdet mellem Folketinget og regeringen. Det kunne også være interessant at kigge på forholdet mellem regeringen og domstolene. For at prøve at se, hvordan det ser ud, og hvordan det bør være, der er det jo sådan, at vi af og til ser nogle sager, hvor domstolene går ind og undersøger, hvordan regeringen agerer. Tvind-sagen er en af dem, vi har også haft Maastricht-sagen, vi har haft Schengen-sagen ... det, jeg gerne vil have dig til at forholde dig til, er, om der er sådan et eller andet område, hvor du vil mene, at det her kan domstolene ikke blande sig i, om der er sådan et eller andet politisk frirum for regeringen?

– Det er et svært spørgsmål ... det ved jeg ikke ... det ved jeg faktisk ikke.

Tror du, de her ting kommer til at flytte sig i fremtiden ... tror du eksempelvis, at Folketinget i højere grad vil gå ind og blande sig i udøvelsen af prærogativerne?

– Det vil vi nok se, men man skal behandle det her med stor varsomhed, navnlig fordi vi i Danmark har tradition for næsten altid at have mindretalsregeringer. Hvis man nu forestillede sig at Folketinget sagde, den regering, den blæser vi en hatfuld, nu overtager vi ansvaret for forvaltningen, vi overtager ansvaret for udnævnelse af departementschefer, kontorchefer, ja. Hvis man gjorde det ret konsekvent, så var det nok i strid med grundloven. Derfor ville det nok heller ikke ske.

Side 852

Det kan godt være, at jeg lige en gang til skulle spørge dig til det med domstolene ... en forfatningsdomstol, er det noget, du er tilhænger af ... at der skulle være en mulighed for at checke, at de ting, der foregår ... at grundloven er overholdt?

– Nej, jeg tror ikke, at det vil være særligt egnet. Højesteret er sådan set, når den bliver kaldt på, en slags forfatningsdomstol. Det har vi jo set i Tvind-sagen, at de tager det ganske alvorligt.

Er det noget, de skal gøre i højere grad, eller skal de bare gøre det, som de gør det nu?

– Jeg synes, at det fungerer rigtig godt, som det fungerer nu.

Side 853

Bilag 3 – Interview med Poul Nyrup Rasmussen:

(Mandag den 27. november 2007)

Hvilke arbejdsopgaver, har man som statsminister ... nu starter vi helt nede ved det praktiske.

– En statsminister kan jo ikke være en, som svæver frit i luften uafhængig af ens eget parti, uafhængig af den aktuelle tilstand i Folketinget, uafhængig af Danmarks placering i omverdenen. Han kan på den anden side heller ikke være fuldstændig afhængig af sit eget parti. Han eller hun, statsministeren, må tænke bredere, han er hele landets statsminister. Det går heller ikke, som en del af Europa og verden at tænke på landet isoleret, i snæver national selvforståelse, han må også tænke på landet i bredere forstand. Derfor omhandler arbejdsopgaverne både ens parti, og andre partier, og til det nationale, folketingsarbejdet, lovgivningen. Men mere end lovgivningen, – også meningsdannelsen, håndteringen af retningen for samfundets overordnede lovgivning. Dertil kommer Danmarks placering i forhold til omverdenen. Sidstnævnte tema kommer til at fylde meget mere end det gjorde i gamle dage. Det gælder både i forhold til Europa, NATO, den tredje verden.

Det er også klart nok, at en moderne statsminister må bruge meget mere tid på forberedelse af budskaber i forhold til medierne. Folks dagligdag har ændret sig, folks autoritetsopfattelse har ændret sig, og folks tid til politik har ændret sig dramatisk. I det daglige har man også en lederopgave i forhold til de mennesker, man er omgivet af ... i Statsministeriet, regeringsførelsen. Hovedopgaven er at være holdkaptajn for foretagendet, fra sekretær til ressort til minister. At være leder, sørge for at folk både føler sig forpligtet, godt tilpas, motiveret. Det handler også om at videresende en opfattelse af, at ham, der sidder, har styr på det, at han har en klar fornemmelse af, hvilken retning vi skal gå efter. En statsminister skal kunne sit stof og principielt kunne matche en minister, der vil prøve en tanke eller idé af på ham.

Og hvilke midler har man så?

– Det overordnede middel, man har som regeringschef er jo, at man i yderste konsekvens bestemmer, om en minister skal være med på holdet eller ej. Dvs. hvis ministeren ikke retter sig efter mine henstillinger, formelle som uformelle, ja, så har man til sidst det middel at trække personen af holdet. I virkeligheden som træner for et fodboldhold. I forhold til Folketinget, er midlet at forhandle sig til flertal, som både kan være defensivt og proaktivt. Man kan også sige, at opgaven er at skabe en holdningsmæssig stemning omkring den ændring, man gerne ser, ved at sende enten en minister på banen og afprøve en helt ny tanke, eller et konkret forslag. Det handler om at føle dig frem, teste om noget nu også er bærbart, inden man gør det til et egentligt regeringsforslag. Den ultimative konsekvens, det er jo at sætte sin egen stilling ind og udskrive valg. Den mulighed har man jo altid, selvom jeg ikke mener, man skal skilte med den.

Du sagde før, at udenrigspolitik begynder at fylde mere og mere, hvordan ser du egentlig balancen mellem indenrigspolitik og udenrigspolitik?

– Der er jo en del, der giver sig selv, og så er der en anden del, der er bestemt af den pågældende statsministers engagement. Det, der giver sig selv, er de strukturændringer, der er sket i Europa. Det Europæiske Råd, og dermed statsministrene, spiller jo en helt anden rolle end for tyve år siden. Dengang var det nærmest sådan en usædvanlig størrelse. I dag er det det centrale politiske center, nummer et i hele systemet. Det Europæiske Råd udstikker vejen, udnævner reelt kommissionens formand, og sørger for at få løst op for de store problemer.

Oveni kommer så det personlige. Min egen politiske interesse for sikringen af beskæftigelsen til alle, som går langt tilbage i mit faglige forløb og politiske engagement ... Den eksplosive stigning i informationsstrøm har også betydet voldsomme ændringer. Enhver større begivenhed af kriseagtig karakter i USA, Afrika, Asien eller andet kontinent bliver øjeblikkeligt eksponeret i dagligdagen. En statsminister er jo ham, der skal sørge for, at der er respons på de store begivenheder. Det er ham medierne henvender sig til, for at få at vide, hvad er så retningen. Det er selvsagt ham, internationale ledere kontakter, når det brænder på.

Side 854

Hvor har man som statsminister mest indflydelse og handlefrihed ... på det indenrigspolitiske eller det udenrigspolitiske område?

– Umiddelbart vil jeg nok uden tøven sige det indenrigspolitiske, men det afhænger meget af relationer og betingelser. Statsministeren har stor indflydelse og handlekraft i indenrigspolitikken, hvis man har et klart politisk flertal i Folketinget. Det er ikke tilfældet, hvis man bygger på et mere ustabilt »case-by-case« flertal. Hvis du omvendt i europæiske spørgsmål har en stor kompetence, autoritet og anerkendelse i kraft af, at du har været der i en hel del år, i kraft af din indsigt, i kraft af dit sprog, din evne til at bløde op for en frossen situation, dine resultater, kan du jo have en indflydelse, som overgår dit lands størrelse. Der er klart, du får ikke større indflydelse end Tyskland, men du får en større indflydelse i kraft af din kompetence. Her kan man godt opleve som statsminister, at der virkelig bliver flyttet noget. Man skal heller ikke glemme den særlige klubfølelse, klubfornemmelse, der opstår, når statsministre mødes ... der kan man tale om alt det, statsministre slås med. Man er i en særlig vip-klub.

De opgaver og midler, man har som statsminister, hvor finder du dem?

– Hvad tænker du på?

Jeg tænker på den dag, man møder op i Statsministeriet som nyudnævnt statsminister, hvordan finder man så ud af, hvad man skal? Spiller grundloven nogen rolle i den forbindelse?

– Jeg kan svare med et par vinkler. Først er der de personlige forberedelser. Min egen uddannelse indebærer, at den statsretlige side er velkendt, basis er der. Men som nyvalgt måtte jeg anstændigvis sætte mig nøje ind i grundlovens tekst, og dermed får man rekapituleret, hvad man lærte dengang på universitetet. Men grundlovens tekst bliver selvfølgelig meget mere personlig og vigtig, når vi nu, som lovgiver skal forholde os til den. Det andet vedrører læren om magtdelingen ... den udøvende og dømmende og lovgivende magt står egentlig ret klart. Den magtdeling har jeg lagt meget stor vægt på fra start. Både i forhold til den udøvende magt, politi, hæren og forsvaret, hele Justitsministeriets lovbedømmelse, lovarbejdet, domstolene, relation til dommere, højesteretsdommerne.

Det andet svar handler om de første dage, Når det står klart, at det er dig, der skal være statsminister, så holder man en række møder med Statsministeriets embedsfolk. De har det rådgivningsmæssige ansvar for, at den grundlovmæssige side er på plads ved udpegningen af ministerholdet. Dronningens øverste embedsmand foretager også en vurdering af, om vi overholder grundloven ... er det sådan, at ham Poul Nyrup har et flertal bag sig. At han ikke har et flertal imod sig ... Man kan sige at Justitsministeriets og Statsministeriets øverste embedsmænd, dronningens øverste rådgiver, jeg selv og Folketinget, tilsammen er garanten for, at der er styr på tingene, at man overholder de grundlæggende bestemmelser. I forbindelse med ministermøder etc. leverer Statsministeriets embedsmænd så en massiv dokumentsamling, som er en slags drejebog til statsministeren: Hvad skal man være opmærksom på? Hvordan fungerer et ministerie, hvilke retlige forhold er der mellem de forskellige ministerier, og hvad er det for en sagsbehandlingsproces i overordnet forstand, man skal overholde

»Håndbog for statsministre«?

– Egentlig ikke, snarere en praktisk/formel vejledning ... den er faktisk ret kedsommelig. Men man må jo læse den.

Jeg kan fornemme, at magtfordelingslæren har en central placering ...

– Ja, på den måde, at man er meget opmærksom på den. Man respekterer den, man er klar over, hvornår nærmer man sig et tvivlsspørgsmål. Hvornår der er en konflikt forude.

Og i den sammenhæng er ens rolle, at man er leder af den udøvende magt, og man tager del i den lovgivende?

– Ja.

Side 855

Udover magtfordelingslæren, som vi har i grundlovens § 3, har vi også forskellige andre bestemmelser i grundloven om regeringen, og her har jeg taget denne her oversigt med, så du kan se, hvad det er for nogle vi har [bilag 4]. Denne her bruger jeg, når jeg underviser. Vi har forelæsninger om regeringsprærogativerne, altså de her særlige kompetencer regeringen har, og her har vi stående en liste over dem, og de supplerer altså magtfordelingslæren, de supplerer § 3. Du kan se, de angår alt muligt forskelligt. Hvad mener du, disse bestemmelser udtrykker? Hvad er deres formål?

– Noget af det er historisk og tidsbestemt. Grundlovens historie er jo også tidsbestemt. At kongen nævnes og er tillagt en bestemt kompetence, som i virkeligheden er regeringens. Det der med retten til at slå mønt, er også historie og ligger i praksis i dag hos Nationalbanken. Hvis du tager de foreløbige love, så er vi jo ovre i noget, der ikke spiller nogen rolle i fredstid. Retten til at udskrive valg er en central kompetence, som sidder inde i enhver statsministers hoved.

Den er vigtig?

– Utrolig vigtig. Den anser jeg for en af de allervigtigste kompetencer, en statsminister har, Til syvende og sidst er det dit magtinstrument og dit alene. Det er noget andet, når vi taler om de rent formelle ting: fremlæggelse af lovforslag, statsrådet etc. Regeringens ministre er jo altid tilbøjelige til at tage statsrådet, det første statsråd med dronningen med en vis respekt og underdanighed. Men når de har prøvet det en 5-6 gange, så begynder de der ministre, at sende små sedler til hinanden, især op til jul. Så har jeg måttet minde dem om, at vi skal respektere det, der foregår her. Statsrådet er faktisk det eneste sted, hvor det checkes at alle formalia, inklusiv grundloven, er overholdt.

Sker det skriftligt eller mundtligt?

– Mundtligt og skriftligt. Lovforslag fremlægges og forelægges mundtligt i overskriftsform. Dronningen får fra Statsministeriet via sin rådgiver et dokument, en liste, over de forslag, der forelægges, og det oplyses, om det er en stadfæstelse eller førstegangsforelæggelse. Den pågældende ansvarlige fagminister rejser sig på dronningens foranledning og anmoder dronningen om tilladelse til, at det forelægges i Folketinget, og dronningen skriver så under. Det foregår ministervis, i statsrådsrækkefølge, statsministeren først, så udenrigsministeren, så finansministeren. Sådan kører det hele vejen rundt om bordet. Så kan det være, at dronningen stiller et opklarende spørgsmål.

Er det så, når hun har en særlig interesse i, hvad det drejer sig om?

– Ja, dronningen kan ikke sætte sig ind i alle de lovforslag, det kan intet menneske gøre, men hun kan have en bestemt interesse. Dertil kommer eventuelt bemærkninger fra dronningens øverste rådgiver, vedrørende formelle regler. Derfor anser jeg det for ganske vigtigt. Man kan sige, at statsrådet er sidste station, hvor grundlovens forskrifter checkes. Derfor tillægger jeg statsrådet stor betydning. Jeg bruger også selv denne proces til et ekstra check. Jeg erindrer et møde i statsrådet, hvor jeg sagde: »Deres Majestæt, dette lovforslag vil regeringen gerne trække tilbage«. Og ministeren kiggede på mig, og jeg kiggede på ministeren, og der kom nogle røde ører derovre ... På det tidligere stadium under regeringsmøderne, checker jeg faktisk også, jf. § 21. I forhold til ministeransvarsloven kan der jo teoretisk opstå tvivl om, hvornår det er finansministeren, der bestemmer, og hvornår det er ressortministeren. Jeg er sikker på, at du forstår, hvad jeg mener.

De her kompetencer [på listen over prærogativer, se bilag 4], det er dem, jeg primært fokuserer på i min afhandling ... du siger, at noget er historisk betinget, men er der andre elementer? Hvor meget fylder disse kompetencer i en statsministers bevidsthed, og hvordan ser du forholdet mellem dem og Folketinget.

– Et eksempel?

Det kunne være det her med at udskrive valg. Det, kan jeg høre på dig, fylder meget?

– Ja, det gør det hos alle ministre, i Folketinget, i embedsværket, hos dronningen ... det gør det overalt. Det er et meget centralt prærogativ.

Side 856

Og som du kan se på listen er opløsningsretten blot et blandt flere prærogativer ... men jeg fornemmer, at du ser på dem enkeltvis og ikke samler dem i en eller anden kasse?

– Netop.

Hvis vi derfor skal tale om, hvilken vægt de har, skal vi så kigge på det enkelte prærogativ, eller mener du, at de alle er fuldstændig immune overfor Folketingets indvirkning på dem?

– Nej, der er forskel på de praktiske erfaringer – tag f.eks. spørgsmålet om ansættelse af tjenestemænd ...

Om Folketinget kunne gå ind og blande sig i, hvem der skulle være departementschef et sted?

– Ja, og ofte er der forsøg fra Folketinget på virkelig at påvirke. Jeg kan huske flere tilfælde, hvor jeg eller ministeren gik ind og sagde: »det er ministeren, der har ansvaret for tjenestemændene og embedsværket«. Embedsværket bliver ofte gjort til et diskussionstema.

Alf Ross, som du jo sikkert kender, gjorde det, at han sagde, at vi ved siden af magtfordelingslæren med den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt har en fjerde statsmagt, »regeringsmagten«, og den består af de her kompetencer [på listen over prærogativer, se bilag 4]. Hvad siger du til det?

– Jeg kan godt lide Ross’ tilgang til det, fordi der jo ikke er tvivl om, at vi kan operere med en særskilt regeringsmagt. Problemet er, at det er lidt af en rodebutik. Der er ikke noget sammenhængende koncept.

Den udstrækning hvormed du kan anskueliggøre og håndhæve den fjerde magt, er ikke entydigt bestemt. Det er eksempelvis bestemt af, om du har et sikkert parlamentarisk flertal bag dig, eller du ikke har. Så er der alle de øvrige dispositioner i indenrigspolitikken og udenrigspolitikken, hvor regeringen og statsministeren kan siges at besidde en form for »magt«.

Og dem her ... vi kan altså ikke putte dem ind i en kasse og fortolke dem fuldstændig ens ... tror du, at det har en betydning, at man i forholdet til Folketinget, hvis Folketinget prøver at blande sig i en af de her kompetencer, siger, »pas nu på det her er et regeringsprærogativ«?

– Ja, det har en betydning. Og min erfaring er, at Folketinget er rimeligt godt bekendt med regeringsprærogativerne. Det er sjældent, at vi oplever konflikt på dette område.

Afhænger den nærmere betydning af det enkelte prærogativ?

– Ja

Jeg kunne godt tænke mig, at vi tager et par af dem op. Hvis vi f.eks. tager det at fremsætte lovforslag, og Folketinget pålagde regeringen at fremlægge et lovforslag – hvilket vi jo ser af og til i folketingsbeslutninger – føler regeringen sig så retligt bundet til at fremsætte et lovforslag, eller bare politisk bundet?

– Regeringen vil altid se på det som en reel politisk kendsgerning.

Det smelter sammen?

– Ja, det vil det gøre. Men så vil regeringen prøve at påvirke det lovforslag. Vi vil måske overtage det og gøre det til regeringens eget – i tilpasset form gennem forhandlinger med partierne. Det realpolitiske grundlag er afgørende – regeringen vil næppe gå ind og sige, det her er fuldstændigt uacceptabelt. Den vil måske bruge magtdelingsargumentet. Men kun hvis den har et meget solidt grundlag for at gøre det folketingsmæssigt.

Men kunne der være situationer, hvor man følte, at det var så meget ens kompetence, at man vil tage kampen?

– Ja.

Hvad med stadfæstelse ... der kunne være blevet vedtaget et lovforslag udenom regeringen, og regeringen overvejer så at hive i nødbremsen ved stadfæstelsen, ville den kunne gøre det? Ville den kunne nægte at stadfæste ... og det næste spørgsmål, ville Folketinget kunne pålægge regeringen, at den skulle stadfæste?

Side 857

– Så langt vil det nok næppe komme. Forinden ville man gå op på Folketingets talerstol eller forinden uformelt sige, »kære venner, hvis det kommer dertil, er jeg nødt til at udskrive valg«. Et eksempel er jo afholdelse af folkeafstemninger om bestemte temaer. Det har jeg altid betragtet som regeringens anliggende. Hvis nogen prøvede at pålægge os at gå en anden vej, ville jeg nok sige, at det her er fundamentalt for regeringen. Det kan vi ikke acceptere.

Hvad ville Folketinget gøre med sådan noget som at udskrive valg, for det er jo statsministerens kompetence. Hvis de gik ind og blandede sig her og i en folketingsbeslutning gav udtryk for, at de gerne ville have et valg nu?

– Så ville jeg uden tøven afprøve sagen ved den tredje magt. Men jeg tror næppe nogen statsminister ville lade det komme så langt. Så foreligger der jo reelt en »mistillidsvotum-situation« – det ville de fleste statsministre komme i forkøbet.

Så der ville du mene, at de blandede sig ... så der har vi et »ægte« prærogativ ... som du ikke ville lade det komme an på realpolitik ... du tager kampen, fordi du mener, de går ind på dit område?

– Jeg ville ikke betragte det som et egentligt politisk spil. Det er det selvfølgelig, men mere som noget, der er ganske fundamentalt. Der er Folketinget virkelig i gang med at sætte grundloven ud af kraft. Men husk nuancen – i praksis ville det næppe komme så langt.

Er der andre punkter, hvor du synes, de ville være gået for langt?

– Ja, f.eks. retten til at ansætte og afskedige tjenestemænd og adgangen til at fremsætte lovforslag, og så er der den udenrigspolitiske kompetence, som, jeg mener, er fuldstændig fundamental. I realiteternes verden, er vi i et lidt gråt område, forstået som en situation, en handlekraftig regering ville komme i forkøbet.

De grå områder, er der ikke hele tiden, f.eks. ikke i forhold til udskrivelse af valg?

– Nej, i forhold til udskrivelse af valg, i forhold til ansættelse af tjenestemænd, at fyre tjenestemænd og i forhold til at afskedige og udnævne ministre. I de spørgsmål er der ingen grå områder.

Hvad med at fordele forretningerne?

– Det er også Statsministerens enekompetence. Han kan forhandle regeringsforudsætningerne og porteføljen med en koalitionspartner – men det er ikke et folketingsanliggende.

Hvis vi vender blikket og ser på forholdet mellem regeringen og domstolene, tror du, at hvis domstolene skulle tage stilling til nogle sager, som vedrører de her prærogativer, at de så ville vise særlig plads til regeringens handlefrihed. Det kan være svært at svare på, men synes du, at de skulle sørge for, at der blev plads for regeringen til at agere?

– Ja, det synes jeg ... plads i den forstand, at udgangspunktet må være magtdelingslæren. Men tag nu sagen om, hvorvidt regeringen har overholdt grundloven i forbindelse med Maastricht-traktaten. Kendelsen fra Højesteret er en meget interessant kendelse, hvor man jo reelt siger, at: »regeringen har et råderum«. Det, synes jeg, er uhyre interessant. Man siger også, at eftersom regeringen nu har den udenrigspolitiske kompetence, må den også indenfor den kompetence have et råderum. Så kommer til sidst det allermest afgørende spørgsmål: »hvornår kan man så sige, at der rent faktisk afgives kompetence«. Det kan der siges en masse kloge ting om, men det centrale i den snak, vi har her, er, at Højesteret siger, at regeringen har et råderum.

Tror du, at det kun gælder i forhold til udenrigspolitik, eller tror du også, at det ville gælde i forhold til indenrigspolitiske vurderinger?

– Det er jo et interessant spørgsmål. Tager vi eksempelvis Tamil-sagen og Tvind-sagen, så er der ikke meget råderum.

Side 858

Jeg ved ikke, om vi kan bruge den her, men domstolene er jo heller ikke så vilde med at starte disse her sager, f.eks. Schengen-sagen, der prøvede man jo i virkeligheden at få den realitetsbehandlet, men den blev afvist, fordi der ikke var retlig interesse på samme måde som Irak-krigen, som jo i første instans er blevet afvist af domstolene, den skal ikke behandles. Nu må vi se, om den bliver ændret ved Højesteret ... tror du, at domstolene, hvis der bliver tale om en realitetsbehandling, vil læne sig tilbage og så sige, »fortolkningen af et FN mandat må være regeringens opgave«?

– Ja, det vil være min bedømmelse, at de vil reagere sådan i udenrigspolitiske spørgsmål. Højesteret er jo meget opmærksom på, at der er et gråt felt, der er mellem den politiske side af sagen og vurderingen af den juridiske side af sagen.

Og til syvende og sidst: »et FN-mandat er ikke altid krystalklart«. Vi valgte jo i Danmark at gå foran med vores NATO-allierede på et fortolkningsbetonet FN-mandat i krig mod Serbien. Og NATO’s air strikes var en realitet. Jeg husker tydeligt de overvejelser, vi havde i NATO. Jeg lagde heller ikke skjul på overfor Folketinget, at jeg ikke syntes, at det var et krystalklart mandat. Vi har altså historiske fortilfælde for, at vi er gået i sving uden klare mandater. Men i min tid og før har det altid været med et mandat, der baserer sig på et bredt funderet flertal i Folketinget.

Hvis man skulle ind i en 7. klasse, og man skulle lære dem noget om regeringsmagten i Danmark, fordi det fylder jo utrolig meget ... alle har en fornemmelse af, at det er noget, der er stort ... og hvis man så samtidig på grundlovsdagen skulle tage grundloven op og vise dem, hvor har vi denne her regeringsmagt, så har vi jo nu sammen kigget på magtfordelingslæren og de såkaldte prærogativer, men synes du, at det er en dækkende beskrivelse af, hvad det vil sige at have regeringsmagten?

– Jeg tror ikke, der vil være mange skoleelever, der ville kunne forstå det. Regeringsmagten handler jo om meget andet end jura. Mange skoleelever tror, at det er statsministeren, der bestemmer det hele. Men de ved også godt, at man skal have et flertal i Folketinget.

Og hvis man viste dem, at man er leder af den udøvende magt, og man kan slå mønt, og man kan handle udenrigspolitisk ... de ville tænke, at det er da ikke det, man laver som statsminister og regering?

– Netop, sådan ville de reagere.

I Sverige har man en bestemmelse om, at regeringen styrer riget ... i virkeligheden vel en fuldstændig tom bestemmelse, men tror du, at det ville være meget godt at have sådan en stående i grundloven?

– Ja ... styrer de daglige forretninger, som så til hver en tid skal have et demokratisk, parlamentarisk grundlag. Sådan er det jo. Der træffes hver dag af ministrene, og de, som har fået delegeret ansvaret, hundredvis af beslutninger, der handler om at styre riget. Regeringen styrer riget. Folketinget lovgiver, ja, det er ligefremt og klart formuleret. Der er brug for, at måden, man får skrevet en kommende grundlov på, sker på en relevant måde, der afspejler, kan du sige, dette her århundredes og det forrige århundredes for den sags skyld reelle spilleregler. For det er klart, at de prærogativer, du har ridset op her, er af forskellig relevans og af forskellig indbyrdes betydning og vigtighed.

Men Alf Ross har fortolket dem ens. Han siger, at de udgør regeringsmagten, og Folketinget må ikke blande sig i de her kompetencer?

– Ja ... selv om jeg godt kan følge Ross, så er realiteterne, at der på den her liste [peger på listen over prærogativer, se bilag 4], dels er utrolig stor forskel på, hvilke prærogativer der virkelig har betydning. Dels er der til nogen af dem knyttet et gråt område præget af realpolitikken.

Ross’ tilgang til regeringsmagten er jo både delvist juridisk og delvis politisk. Sådan opfatter jeg også regeringsmagten. Når jeg læser ud af folketingsmedlemmernes øjenkrog, hvordan de opfatter mig og ministrene, så opfatter de i virkeligheden regeringen som noget mere end det, den er defineret som i magtfordelingslæren.

Side 859

Bilag 4 – liste over regeringsprærogativer:

Side 861(Benyttet ved interview med Niels Helveg Petersen, Poul Schlüter og Poul Nyrup Rasmussen, se bilag 1-3)