KFE 2024.783 (Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 21. oktober 2024)
i Kendelser om Fast EjendomDenne genoptagelsessag blev rejst efter en anmodning fra Miljøstyrelsen, der gjorde gældende, at Miljø- og Fødevareklagenævnet havde begået en sagsbehandlingsfejl, da nævnet den 31. maj 2024 underkendte den af styrelsen den 14. februar 2019 meddelte tilladelse til at klappe oprensnings- og uddybningsmateriale på en klapplads nord for Fyn. Miljøstyrelsen anførte, at nævnets afgørelse var truffet i strid med det organisatoriske specialitetsprincip, og at nævnet uden hjemmel hertil havde udvidet sin efterprøvelseskompetence. Det fremgår af sagsoplysningerne, at den af Miljø- og Fødevareklagenævnet i maj 2024 trufne afgørelse om ophævelse og hjemvisning af den af styrelsen den 14. februar 2019 trufne afgørelse var begrundet med, at styrelsen ikke havde taget stilling til optagningen af havbundssedimentet i forbindelse med den meddelte klaptilladelse. Trafikstyrelsen havde i 2016 meddelt tilladelse til opgravning i forbindelse med, at den gav tilladelse til en havneudvidelse. Miljøstyrelsen havde derefter i 2017 truffet en afgørelse om klapning, hvori opgravningens konsekvenser ikke var inddraget, idet Miljøstyrelsen lagde Trafikstyrelsen afgørelse til grund. Den afgørelse, der blev truffet den 14. februar 2019 af Miljøstyrelsen, skulle ifølge styrelsen alene betragtes som en vilkårsændring, der ift. 2017-afgørelsen forøgede den mængde af sediment, der kunne klappes.
Miljø- og Fødevareklagenævnet, der var sammensat med sagkyndige medlemmer efter lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 3, stk. 1, nr. 5, omtalte indledningsvis, hvad der følger af havmiljølovens §§ 25-28, og den i medfør af loven udstedte klapbekendtgørelse. Det fastslås, at Miljøstyrelsen i klapbekendtgørelsens § 7 som udgangspunkt er pålagt at vurdere det oprensnings- og uddybningsmaterialerne, der skal optages, herunder materialets forureningsgrad, ligesom styrelsen efter bekendtgørelsens § 10 skal foretage en vurdering af den metode, der skal anvendes ved placering af materialerne. Vurderingen skal foretages ud fra det i klapbekendtgørelsens § 3 beskrevne hierarki mellem bypass, nyttiggørelse og klapning, og valget af klapning skal være i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 7. Styrelsen skal endvidere efter bekendtgørelsens § 10 indføje vilkår i klaptilladelsen.
Som led i vurderingen af, om Miljøstyrelsen har ret i de anførte betragtninger om lex specialis, henviser nævnet til den stillingtagen, der fremgår af lovbemærkningerne, når valget står mellem havmiljølovens § 26 og miljøbeskyttelseslovens § 27, i forbindelse med beskyttelse imod forurening. Nævnet fastslår, at det fremgår af bemærkningerne, at det er havmiljølovens § 26, der er den rette hjemmel. Som supplerende dokumentation for retsstillingen henviser nævnet til den beskrivelse, der er i spildevandsvejledningen af havmiljøloven som lex specialis. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt udgangspunktet efter havmiljølovens § 26 er, at der skal foretages en vurdering, der inkluderer de konsekvenser, som optagningen af materialet har, når der tages stilling til klapningen af materialet, fastslår nævnet, at det som udgangspunkt skal besvares bekræftende. Der henvises til de lovbemærkninger, der er knyttet til en ændring af råstofloven, kystbeskyttelsesloven og havstrategiloven, der blev vedtaget i 2014. Det fremgår heraf, at det er havmiljøloven, der er den relevante lov ved stillingtagen til forebyggelse af forurening i forbindelse med klapning.
Nævnet er enigt med Miljøstyrelsen i, at den afgørelse, der blev truffet af styrelsen i 2019 – som nævnet underkendte i maj 2024 med den nu genoptagne sag – ikke, som tidligere antaget af nævnet – lider af en retlig mangel, fordi der ikke blev taget stilling til optagning af materialet, idet der i den aktuelle situation allerede i 2016 af Trafikstyrelsen med hjemmel i havnelovens § 2 var blevet meddelt en tilladelse til optagning af materialet. Nævnet tiltræder dermed styrelsens påberåbelse af det organisatoriske specialitetsprincip. Derimod er nævnet ikke enigt med nævnet i, at den efterfølgende klaptilladelse, som styrelsen meddelte, fritog styrelsen for at foretage en selvstændig vurdering af optagningsmaterialet efter havmiljølovens regler.
Denne anvendelse af specialitetsprincippet får afgørende betydning for den afgørelse, nævnet træffer, idet nævnet fremhæver, at den klage over Miljøstyrelsens afgørelse af 14. februar 2019, der blev indbragt for nævnet af en bierhvervsfisker, alene vedrørte optagningen af materialet og de konsekvenser, optagningen havde på Odense Fjord, herunder Natura 2000-området i fjorden, og ikke den foretagne klapning. Da afgørelsen om optagning var truffet i 2016 af Trafikstyrelsen med hjemmel i havneloven – og efter nævnets opfattelse netop ikke skulle vurderes af Miljøstyrelsen– kunne nævnet ikke realitetsbehandle klagen over den afgørelse, som Miljøstyrelsen traf den 14. februar 2019 om tilladelse til klapning. Nævnet ophæver derfor den tidligere af nævnet den 31. maj 2024 trufne afgørelse. Miljøstyrelsens afgørelse af 14. februar 2019 står herefter ved magt.
Fodnoter
Miljø- og Fødevareklagenævnets sagsnr. 22/05332.
Naturbeskyttelsesloven (lov nr. 9 af 3. januar 1992), der var et led i den generelle modernisering af miljølovgivningen, som blev vedtaget, da Lone Dybkjær var miljøminister, sammenfattede og forenklede den tidligere naturfredningslov, sandflugtsloven og lov om naturforvaltning. Det indebar kun småjusteringer, jf. herom Veit Koester »Naturbeskyttelsesloven med kommentarer«, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2009, side 40 f. Fredningsbestemmelserne og de øvrige beskyttelseskrav, der indgår i loven, er af ældre dato. Vådområdebeskyttelsen kom ind i lovgivningen i 1970’erne, jf. herom Veit Koester side 85 f. Den generelle beskyttelse af naturtyper er også et resultat af det, der blev vedtaget i 1972, i 1978 og 1984, jf. herom Helle Tegner Anker »Naturbeskyttelseslovgivning« i E.M. Basse »Miljøretten 2. Arealanvendelse, natur- og kulturbeskyttelse«, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2006, side 338 f.
Det fremgår ikke af sagsfremstillingen, hvordan et hedelandskab – som det ejerens ejendom var beliggende i – var beskyttet før 1992. Beskyttelsen af heder blev vedtaget i 1983, hvor størrelsesgrænsen var 5 ha. I 1992 blev størrelsesgrænsen nedsat til 2.500m2, og hederne blev omfattet af den generelle mosaikregel i § 3, stk. 2, in fine, jf. herom Veit Koester op.cit, side 104. Der var ikke med indføjelsen af § 3 tilsigtet en realitetsændring i den administrative praksis, men bestemmelsen indeholder en ikke ubetydelig udvidelse af de beskyttede naturtyper, jf. herom Helle Tegner Anker op.cit. side 364.
Bekendtgørelse nr. 605 af 3. juni 2023 om beskyttede naturtyper.
Lovbekendtgørelse nr. 572 af 29. maj 2024 om planlægning fastslår, at et areal, der ikke i en lokalplan eller en ældre plantype, der svarer til lokalplanerne (herunder en byplanvedtægt) er udpeget til byzone eller sommerhusområde, skal betragtes som landzone. I § 34, stk. 2, nr. 3 fastslås det, at der til byzoner henhører »områder, som i en byplanvedtægt er udlagt til bymæssig bebyggelse eller offentlige formål«. Den byplanvedtægt, der er relevant i den konkrete sag, indeholder ikke en sådan stillingtagen til zonestatus, hvorfor området skal betragtes som landzone.
Med en formandsafgørelse afslog nævnet den 11. oktober 2024, sagsnr. 24/07522, at genoptage behandlingen af sagen. Der henvises i afgørelsen til, at et enigt nævn i den trufne afgørelse har fastslået, at naturbeskyttelsesloven ikke generelt viger for bestemmelser i en fredning, og det tilføjes: »Efter nævnets opfattelse må det henset til, at beskyttelsen er indført som en forbudsbestemmelse, skulle fremgå af loven eller dens forarbejder, såfremt beskyttelsen generelt skal vige for særlige rettigheder fastlagt ved f.eks. en fredning.« I forhold til berettigede forventninger, bebyggelsesmulighed og forældelsessynspunkter i den konkrete sag bemærker, Miljø- og Fødevareklagenævnet, at flertallet ikke har foretaget en subjektiv vurdering af klagers personlige forventninger. Nævnet bemærker, at vurderingen er foretaget ud fra, om det vil kunne forventes, at bebyggelse i henhold til fredningen ikke vil kunne påvirkes af senere lovgivning.
Yderligere bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet, at vurderingen af præcedens er foretaget ud fra, hvilken virkning en dispensation vil kunne medføre i andre lignende sager, ikke blot generelt, men også i forhold til andre ejendomme omfattet af den omhandlede fredning. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker desuden, at nævnet ikke har kompetence til at behandle eventuelle erstatningsspørgsmål, og ikke kan yde rådgivning til klager. Videre er det som udgangspunkt ikke muligt at få foretræde for nævnet i forbindelse med behandlingen af en klagesag, og at nævnet ikke har fundet grundlag for at fravige dette ved behandlingen af anmodningen om genoptagelse.