KFE 2024.727 (Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 16. januar 2024)

Markregulering – adressatklage – arealstøtte til økologisk jordbrug – gødskningslovens formål, jf. § 1 – indberetningsfrist, jf. gødskningslovens § 42 – indberetning i Register for Gødningsregnskab – tilbagebetaling af 5-årigt basistilskud, omlægningstilskud og tilskud til kvælstofreduktion – ændring af praksis ift. beregning af sanktionsniveauet – vægtningskategorierne 1, 2 eller 4? – hovedkriteriet: forsinkelse med antal dage – kriterie i øvrigt: politianmeldelse – overensstemmelse med EU’s proportionalitetsprincip – materielle regler overholdt – Europa-Parlamentets og Rådets horisontale forordning om den fælles landbrugspolitik – kriterierne »alvorlig« og »varighed«, jf. Kommissionens gennemførelsesforordning – begrundelseskravet, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24 – stadfæstelse af støttenedsættelsen med 100%

Denne sag vedrører en klage, der var indgivet af en jordbruger, der klagede over et af Landbrugsstyrelsen ved en afgørelse af 14. april 2023 meddelt krav om tilbagebetaling af den samtidigt foretagne nedsættelse med 100 % af den arealstøtte til økologisk landbrug, der blev truffet med hjemmel i bekendtgørelsen om tilskud til økologisk tilskud, jf. landdistriktfondslovens § 11 a, stk. 1. Den trufne afgørelse var begrundet med en betydelig fristoverskridelse på 232 dage ift. den obligatoriske indberetningsfrist den 31. marts. Nedsættelsen vedrørte såvel basistilskud som tillæg for reduceret kvælstoftilførsel og omlægningstillæg. Tilsagnet til klageren var givet for perioden 2019-2023. Styrelsens afgørelse blev endvidere foretaget med henvisning til en praksisændring, den havde fastlagt i 2023, hvor hovedkriteriet skulle være antallet af dage, hvormed fristen for indrapportering af det konkrete forbrug af gødning blev foretaget.

Klageren anførte, at den trufne afgørelse var i strid det i Lissabontraktaten fastlagte proportionalitetsprincip, herunder som EU-Domstolen gennem sin praksis havde udviklet princippet, og som det var blevet beskrevet og analyseret af Niels Fenger i dennes publikationer. Klageren fremhævede, at der rettidigt var indrapporteret for kvælstofplanlægningen i GKEA-skema, og at det fremgik heraf, at der ikke havde været tale om en materiel tilsidesættelse af den kvælstofnorm, som jordbruget var tildelt. Styrelsen havde endvidere efter klagerens opfattelse i forbindelse med udbetalingen af støtten accepteret, at betingelserne for den meddelte støtte var overholdt. Den praksisændring, som styrelsen havde foretaget midt i støtteperioden 2019-2023, så antallet af dage, hvormed indberetningsfristen i forhold til gødningsregnskabet var blevet overskredet, herefter blev bestemmende for sanktionsniveauet, mente klageren var i strid med Kommissionens gennemførelsesforordning. Den af Landbrugsstyrelsen anvendte vægtningskategori 4, der var det strengeste sanktionsniveau, kunne ifølge klageren kun anvendes ved materielle overtrædelser af forpligtelserne og ikke i en situation, hvor der alene var tale om en for sendt indberetning af gødningsregnskabet. Sanktionering af klagerens overskridelse af fristen med den strengeste sanktion var hverken i overensstemmelse med EU’s proportionalitetsprincip eller forordningen.

Med henvisning til § 11 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet begrænsede nævnet efterprøvelsen til at vedrøre spørgsmålet om, hvorvidt Landbrugsstyrelsen havde givet en fyldestgørende begrundelse for sin sanktionering af fristoverskridelsen, for den foretagne nedsættelse af støtten med 100 %, og for den valgte sanktions overensstemmelse med klagerens forseelse. Nævnet bemærkede, at det efter 11 a, stk. 1, i lov om Landdistriktsfonden, ikke havde kompetence til at prøve klagepunktet vedrørende tilbagebetaling af udbetalt tilskud for 2020. Det fastslås af nævnet, at styrelsen ikke som forudsat i forvaltningslovens §§ 22 og 24 havde givet en fyldestgørende begrundelse med oplysninger om den relevante hjemmel til at tillægge fristoverskridelsen den tillagte konsekvens. Den manglende oplysning i afgørelsen om hjemmelsgrundlaget for at sanktionere fristoverskridelsen fandt nævnet imidlertid var en uvæsentlig sagsbehandlingsfejl, der ikke havde haft betydning for afgørelsens udfald. Den begrundelse, som styrelsen havde givet vedrørende kravet om tilbagebetaling, var efter nævnets vurdering tilstrækkelig til, at afgørelsen ikke skulle underkendes som ugyldig. Nævnet konstaterede i den forbindelse, at styrelsen over for jordbrugeren havde oplyst, at nedsættelsen havde hjemmel i bekendtgørelse nr. 1077 af 1. juni 2021 om økologisk arealtilskud, der var udstedt med hjemmel i landdistriktfondsloven, ligesom det var blevet oplyst, at den konkrete overskridelse af fristen for indtastning i Register for Gødningsregnskab var i strid med kontrolformålet, der var meget centralt i gødskningsloven, jf. lovens § 1. Nævnet fastslog endvidere, at styrelsen ikke, sådan som det blev anført af klageren, havde ’sat skøn under regel’, idet styrelsen havde foretaget en konkret bedømmelse af den foretagne overskridelse i lyset af de kontrolhensyn, der er beskyttet ved gødskningsloven. Nævnet fremhævede, at den meget sene indsendelse var i strid med fristreglen, der var fastlagt med hjemmel i gødskningslovens § 42, og at manglende overholdelse af fristreglen vanskeliggjorde styrelsens kontrol med klagerens bidrag til den reduktion af kvælstoftilførsel, der er formålet bag gødskningslovens regler om frivillige virkemidler. Som et yderligt moment i den samlede vurdering fremhævede nævnet, at klageren først havde indsendt gødningsregnskabet, efter at styrelsen havde foretaget en politianmeldelse. Det var i den sammenhæng ikke efter gødskningslovens § 1 og lovens forarbejder relevant, at klageren ikke havde foretaget en materiel overskridelse af den kvælstofkvote, han var tildelt. Nævnet konstaterede, at den af styrelsen foretagne nedsættelse af basistilskud, omlægningstilskud og tilskud til kvælstofreducering med 100% var i overensstemmelse Kommissionens gennemførelsesforordning om det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, som styrelsen skal tage udgangspunkt i. Nævnet henviste i den forbindelse til den fortolkning, som gennemførelsesforordningen til Europa-Parlamentets og Rådets horisontale forordning om den fælles landbrugspolitik fastlægger af de to kriterier »alvorlig« og »varighed«, der af de nationalt ansvarlige myndigheder skal tillægges betydning ved stillingtagen til, om der foreligger en misligholdelsessituation, der begrunder anvendelse af administrative sanktioner. Nævnet konstaterede med henvisning til forordningen, at størrelsen af det areal, hvor overtrædelsen var relevant, skulle bestemmes ud fra den relevante afgrødegruppe, der i den konkrete sag udgjorde hele klagers tilsagnsareal, hvorfor nedsættelsen med 100 % var i overensstemmelse med de relevante regler. Klagerens påberåbelse af proportionalitetsprincippet blev afvist med henvisning til, at den af styrelsen anvendte beregningsgrundlag fremgik af bekendtgørelsen om økologisk arealtilskud § 37, der var udtryk for en varetagelse af proportionalitetsprincippet. Beregningen var endvidere i overensstemmelse med de to kriterier »alvorlig« og »varighed«, der er angivet i Kommissionens gennemførelsesforordningen. At klageren samtidig havde vedtaget et bødeforlæg kunne efter Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering ikke føre til et andet resultat.

Fodnoter