KFE 2021.988 (Planklagenævnets afgørelse af 14. december 2021 (sagsnr. 21-03709 m.fl.))

Kommuneplantillæg – lokalplan – miljørapport – byudvikling – NATURA 2000 områder i forbindelse med planvedtagelser – planhabitatbekendtgørelsen – habitatområdets integritet – væsentlighedsvurdering – påvirkning af bilag IV-arter i lokalplaner og miljøvurderinger – yngle og rasteområdes afgrænsning – afværgeforanstaltninger – fuglebeskyttelsesdirektivet generel beskyttelse – sammenfattende redegørelse, jf. miljøvurderingslovens § 13 – alternativer, herunder 0-alternativet – foroffentlighed – nye oplysninger under klagesagens behandling (»nova«)

Københavns Kommune vedtog den 4. februar 2021 kommuneplantillæg nr. 4 og lokalplan nr. 599 med tilhørende miljørapport for opførelse af en ny bydel, Vejlands Kvarter, på 219.000 m² bebyggelse på Amager Fælled. Lokalplanområdet var et grønt område. Denne sag vedrører Planklagenævnets realitetsbehandling af en klage indgivet af to foreninger over det pågældende plangrundlag. Nævnet havde den 7. juli 2021 tillagt klagerne opsættende virkning. Planklagenævnet traf afgørelse samme dag, som Miljø- og Fødevareklagenævnet traf afgørelse i klagesagen vedrørende VVM-tilladelsen til samme projekt. 

I forbindelse med vurderingen af plangrundlaget foretog nævnet først en efterprøvelse af plangrundlagets overensstemmelse med habitatreglerne, jf. habitatdirektivets artikel 6 og planhabitatbekendtgørelsens § 3, i forhold til det nærmeste habitatområde. Kommunen var i sin væsentlighedsvurdering nået frem til, at projektet ikke indebar risiko for en væsentlig påvirkning af arter på udpegningsgrundlaget for habitatområdet. I forbindelse med klagesagen havde kommunen indsendt en supplerende væsentlighedsvurdering, hvori der var foretaget en vurdering af påvirkningen af de fuglearter på det opdaterede udpegningsgrundlag for fuglebeskyttelsesområdet for perioden 2022-2027, som ikke var medtaget i den oprindelige væsentlighedsvurdering. Planklagenævnet bemærkede indledningsvist, at kommunen i den oprindelige væsentlighedsvurdering burde have inddraget de fuglearter, som fremgår af det opdaterede udpegningsgrundlag for fuglebeskyttelsesområdet. Da kommunen imidlertid i forbindelse med klagesagen havde udarbejdet en supplerende væsentlighedsvurdering, som inddrog påvirkningen af disse arter, fandt Planklagenævnet ikke grundlag for at ophæve planerne på denne baggrund. Nævnet bemærkede i den forbindelse, at nævnet ikke er afskåret fra at inddrage nye oplysninger i sagen, som tilvejebringes efter afgørelsen er truffet, jf. de almindelige forvaltningsretlige principper om inddragelse af nye forhold i klagesager. Nævnet vurderede herefter, at kommunen havde foretaget en tilstrækkelig vurdering af påvirkningen af det nærmeste Natura 2000-område, og nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens faglige vurdering af, at planerne ikke vil medføre en skade på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-området. Nævnet lagde navnlig vægt på afstanden fra planområdet til Natura 2000-området, samt de forhold, at planområdet ikke udgør et levested for arterne på udpegningsgrundlaget, at området heller ikke i øvrigt er velegnet til rast og yngel for arterne, og at de fleste af arterne på udpegningsgrundlaget er saltvands- og vådbundsfugle.

Fra klagernes side var det som et andet hovedpunkt anført, at plangrundlaget var i strid med habitatreglerne om særligt beskyttede bilag IV arter, i forhold til stor vandsalamander, jf. herved habitatdirektivets artikel 12 og planhabitatbekendtgørelsens §§ 7 og 8. Klagerne gjorde gældende, at miljørapportens fortolkning og anvendelse af rapporterne om stor vandsalamander var behæftet med væsentlige fejl, at selve rapporterne også var behæftet med væsentlige fejl, og at vurderingen af påvirkningen af stor vandsalamander, herunder afværgeforanstaltningernes betydning for den økologiske funktionalitet, var utilstrækkelig. Forud for den endelige vedtagelse af det omtvistede plangrundlag havde kommunen fået udarbejdet en række undersøgelser og notater vedrørende stor vandsalamander, og kommunen havde på det grundlag vurderet, at de vedtagne planer ikke ville medføre en påvirkning af bilag IV-arter. Planklagenævnet fandt imidlertid ikke, at kommunen ved planernes vedtagelse på baggrund af de udførte undersøgelser havde tilstrækkeligt grundlag for at foretage en vurdering af planernes påvirkning af stor vandsalamander. Nævnet lagde herved vægt på, at der ikke i de undersøgelser, der var foretaget inden vedtagelsen af plangrundlaget, var tilstrækkelige beskrivelser af forekomsten og kvaliteten af rasteområder i krattet og betydningen af disse for den økologiske funktionalitet for stor vandsalamander i det samlede yngle- og rasteområde. Derudover fandt nævnet, at undersøgelsestidspunktet i 2020 kan have medført en vis usikkerhed i forhold til kommunens vurdering, idet undersøgelsesperioden lå henholdsvis forholdsvis tidligt og sent i den periode, hvor stor vandsalamander er aktiv, og at undersøgelsesperioden var meget tør. Under klagesagen havde bygherren, i henholdsvis august og september 2021, fået udarbejdet en række nye undersøgelser af områdets egnethed som levested for stor vandsalamander. Bygherres rådgiver havde således udarbejdet en undersøgelse og vurdering af krattets egnethed som rastested for stor vandsalamander, og på baggrund af disse undersøgelser var det vurderet, at dele af krattet indgår i et rasteområde for stor vandsalamander, men at kun en meget lille del er et optimalt rasteområde. Et flertal (8 medlemmer) fandt på baggrund af de efterfølgende udarbejdede undersøgelser, at der samlet set var tilvejebragt tilstrækkelige oplysninger vedrørende krattets funktion og kvalitet som rasteområde for stor vandsalamander, og at de planlagte afværgeforanstaltninger var tilstrækkelige til at sikre, at den økologiske funktionalitet af det samlede yngle- og rasteområde for stor vandsalamander opretholdes på trods af, at dele af krattet nedlægges. Flertallet lagde herved vægt på, at der var etableret nye rastesteder for stor vandsalamander i form af et stendige samt kvasbunker inden for planområdet, og at etablering af stendiger er en velafprøvet og anerkendt metode, der anvendes i flere lande som afværgetiltag for stor vandsalamander. Flertallet lagde derudover vægt på, at det planlagte stendige var etableret, og at det allerede var vurderet som velegnet til vinterophold for stor vandsalamander. Herefter fandt flertallet, at det forhold, at der ikke i lokalplanen var fastsat konkrete bestemmelser om afværgeforanstaltningerne eller præcise vilkår i § 25-tilladelsen, ikke udgjorde en konkret væsentlig mangel. Flertallet fandt endvidere på den baggrund, at miljørapporten, redegørelsen til lokalplanen samt de undersøgelser, der var udarbejdet henholdsvis inden og efter vedtagelsen af planerne, samlet set udgjorde et tilstrækkeligt grundlag for at foretage en vurdering af planernes påvirkning på stor vandsalamander. Flertallet bemærkede i den forbindelse, at nævnet ikke var afskåret fra at inddrage nye oplysninger i sagen, som tilvejebringes efter afgørelsen var truffet, jf. de almindelige forvaltningsretlige principper om inddragelse af nye forhold i klagesager. Et mindretal på tre dissentierede.

Klagerne gjorde dernæst gældende, at der forelå mangler ved planerne i forhold til fuglearter, der er omfattet af den generelle beskyttelse efter fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, 2. punktum. Planklagenævnet fastslog med henvisning til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, 2. pkt., at det i forbindelse med en miljøvurdering af en plan efter omstændighederne skal inddrages, om realiseringen af planen vil medføre sådanne forringelser af levestederne for en given bilag I-fugleart eller trækfugleart, at det kan påvirke arten på bestandsniveau. Dette uanset, at det planlagte ikke ligger i eller i nærheden af et fuglebeskyttelsesområde. Endvidere fastslog nævnet, at det som følge af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 5 bør inddrages, om realiseringen af planen kan medføre forsætlige drab af fugle eller forsætlig forstyrrelse navnlig i yngleperioden, i det omfang, en sådan forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med direktivet. Nævnet fastslog i forlængelse heraf, at der ikke i planhabitatbekendtgørelsen eller andre danske regler er et forbud mod vedtagelse af planer, som kan have en sådan påvirkning. Såfremt en plan kan medføre forsætlige drab på fugle eller forstyrrelse, forudsætter realiseringen af planen en dispensation fra Miljøstyrelsen, jf. artsfredningsbekendtgørelsens § 9, henholdsvis jagt- og vildtforvaltningslovens § 46, stk. 2. Nævnet vurderede herefter i forhold til hver enkelt art, at kommunen i miljørapporten havde foretaget en tilstrækkelig vurdering af planernes påvirkning af arterne, jf. miljøvurderingslovens bilag 4, litra f, jf. lovens § 12, stk. 1.

Klagerne havde dernæst rejst en række kritikpunkter i forhold til kommunens miljøvurdering. Det blev bl.a. anført, at kommunen ved udarbejdelsen af lokalplanen havde valgt ikke at undersøge alternativer, hvilket er i strid med miljøvurderingslovens § 12, stk. 1. Nævnet fastslog i den henseende, at der ikke altid er en pligt til at vurdere andre alternativer end 0-alternativet. Alternativer er navnlig relevante ved større, ikke-reversible beslutninger, ved omfattende indgreb i det eksisterende miljø, ved politisk usikkerhed omkring løsningen i kommunen, samt hvis der er indkommet (realistiske) alternative forslag fra berørte myndigheder eller offentligheden. Derudover fandt nævnet, at der hverken af SMV-direktivet eller af miljøvurderingsloven kan udledes en pligt til, at en kommune i forbindelse med vurderingen af alternativer nødvendigvis skal vurdere en helt anden geografisk placering af det påtænkte byggeri, anlæg m.v. Kommunen kan dog vælge at inddrage et sådant alternativ, såfremt kommunen vurderer, at det er et rimeligt alternativ. Der er under alle omstændigheder alene krav om at beskrive rimelige/realistiske alternativer. At alternativerne skal være realistiske, betyder, at de skal være teknisk, praktisk og økonomisk mulige. De skal desuden falde ind under den pågældende myndigheds retlige og geografiske kompetence. På den baggrund fandt nævnet, at kommunen havde forholdt sig til alternativer i det omfang, kommunen har haft retlig kompetence hertil, og at minimumskravene til miljørapporten, jf. miljøvurderingslovens § 12, stk. 1, derfor var opfyldt. Det gjorde sig tillige gældende for 0-alternativet. Nævnet bemærkede i øvrigt, at miljøvurderingsloven ikke stiller krav om at vælge den mindst indgribende plan, så længe anden gældende lovgivning overholdes, herunder bl.a. habitatdirektivet.

Klagerne havde dernæst rejst en række kritikpunkter i forhold til kommunens sammenfattende redegørelse, jf. miljøvurderingslovens § 13, stk. 1. Planklagenævnet fandt efter en samlet vurdering, at kommunens sammenfattende redegørelse var i fuld overensstemmelse med miljøvurderingslovens § 13.

Endelig fastslog et flertal (8 medlemmer), at kommuneplantillægget ikke var undergivet krav om foroffentlighed efter planlovens § 23 c, da der alene var tale om mindre ændringer i kommuneplanens rammedel. Flertallet lagde herved navnlig vægt på, at der ikke med kommuneplantillæg nr. 4, skete en egentlig ændring af arealanvendelsen. Kommuneplanen udlagde således i forvejen en ramme til boliger, herunder serviceerhverv, samt en detailramme til et lokalcenter. Hertil kom, at det efter flertallets opfattelse naturligt måtte forudsættes, at der i et større boligområde på i alt 219.000 m² kunne etableres detailbutikker og serviceerhverv i et vist omfang. I forhold til rammeområdets samlede areal, var der efter flertallets opfattelse således alene tale om et mindre areal, som blev udlagt til serviceerhverv og detailbutikker. Flertallet lagde desuden vægt på, at kommuneplantillægget i vidt omfang blot præciserede den anvendelse af området, som allerede var forudsat i kommuneplanens generelle retningslinjer. Et mindretal (3 medlemmer) fandt, at der ikke var tale om mindre ændringer, og at den manglende foroffentlighed var en væsentlig retlig mangel.

Sammenfattende gav Planklagenævnet ikke medhold i klagerne.

Fodnoter