KFE 2021.720 (Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 10. november 2021)

i Kendelser om Fast Ejendom
Ingen adgang
Adgang til fuld tekst

Strategisk miljøkonsekvensvurdering (SMV), jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1 – SMV-pligt ifm. den årlige vedtagelse af nye efterafgrødebekendtgørelser – kvælstofkvoten for planperioden 2020/2021 – adressatklager fra jordbrugere – klagens opsættende virkning – rammer for fremtidige anlægstilladelser, jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1 – EU-Domstolens fortolkning – det danske nitrathandlingsprogram, jf. nitratdirektivets artikel 5 – screeningspligt, jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3, sammenholdt med § 2, stk. 1, nr. 1 – begrebet »anlægstilladelser« – væsentlig indvirkning på miljøet, jf. miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3 – screeningsafgørelse, jf. miljøvurderingslovens § 10 – gødskningsloven med forarbejder – efterafgrødebekendtgørelsens formål – politiske aftaler om målrettet regulering – afløsning af kvælstofnormer – opfyldelse af vandrammedirektivet – foranstaltninger fastlagt i indsatsprogrammet – vandområdeplanerne for VP2 (2015-2021) – realitetsbehandling, jf. miljøvurderingslovens § 48, stk. 3, sammenholdt med § 10 – retlige spørgsmål – begrundelseskravet, jf. forvaltningslovens § 22, jf. § 24 – afgrænsning af nævnets efterprøvelse, jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnets § 11 – medvirken af lægdommere, jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnets § 9, jf. § 3, stk. 1, nr. 9 – enstemmig afgørelse – screeningsafgørelse opretholdt – stadfæstelse af ikke SMV-pligt

Denne sag vedrører klager, der blev indbragt for Miljø- og Fødevareklagenævnet dels af to jordbrugere, der var repræsenteret af Bæredygtigt Landbrug, dels af en klager, der var repræsenteret ved en advokat. Klagerne vedrørte Landbrugsstyrelsens screeningsafgørelse, der fastslog, at efterafgrødebekendtgørelsen, der indgik i den danske lovgivning til beskyttelse af vandet imod kvælstofudledning fra jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2020/2021, ikke var omfattet af en strategisk miljøkonsekvensvurderingsforpligtelse (SMV-pligt). Landbrugsstyrelsen havde i forbindelse med vedtagelsen af bekendtgørelsen taget udgangspunkt i, at det var miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3, jf. stk. 2, der var den relevante bestemmelse ved vurdering af, om det var tale om en SMV-pligt. Denne retsopfattelse begrundede styrelsen bl.a. med, at begrebet »anlægstilladelser«, der indgik i beskrivelsen af retsfaktum i § 8, stk. 1, nr. 1, betød, at der kun var tale om en obligatorisk SMV-pligt, hvis bekendtgørelsen fastlagde rammerne for meddelelse af miljøgodkendelser af anlæg til intensiv fjerkræavl eller svineavl, jf. miljøvurderingslovens bilag 1, nr. 17, eller godkendelse af anlæg til intensive husdyrbrug omfattet af miljøvurderingslovens bilag 2, nr. 1, litra e. Formålet med bekendtgørelsen var ifølge styrelsen alene at bidrage til at beskytte grundvandet og kystvandet imod udledningen af kvælstof. Styrelsen fastslog, at bekendtgørelsen indgik som et indsatsområde i de danske vandplanområder for den 2. vandplanlægningsperiode (2015-2021), og således bidrog den til, at den samlede indsats i forhold til en reduceret udledning af kvælstof til overfladevand og grundvand, der var forudsat i vandrammedirektivet, kunne opnås. Bekendtgørelsen havde derimod ikke betydning for myndighedernes behandling af ansøgninger om miljøgodkendelser, der skulle behandles efter husdyrbruglovens regler. Styrelsen fremhævede endvidere, at kravet om etablering af efterafgrøder var rettet imod jordbrugere, der havde jordbrugsarealer beliggende i de kystvandoplande, der som ID 15-områder indgik i efterafgrødebekendtgørelsens bilag 1, jf. gødskningslovens § 4. Kravene om etablering af målrettede efterafgrøder eller alternativer hertil omfattede også virksomheder uden dyrehold (husdyrbrug). Da bekendtgørelsen ikke fastlagde rammerne for de nævnte fremtidige anlægstilladelser, der var omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 eller 2 (jf. VVM-direktivets tilsvarende bilag), medens det i stedet var virksomhedernes jordtilliggende og lokalisering, der var afgørende for, om arealerne var omfattet af tilskudsbekendtgørelsens regler, var den relevante bestemmelse ifølge styrelsen miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 3. Efterafgrødekravene var heller ikke et element, der skulle indgå i forbindelse med vurderinger af ansøgninger, der blev indsendt under kvægundtagelsen, der vedrørte nitratdirektivet. Bekendtgørelsen blev derfor underkastet en screening i medfør af miljøvurderingslovens § 10. Kravene, der fremgik af bekendtgørelsen, vurderes af styrelsen at have en (om end begrænset) positiv effekt for vandmiljøets tilstand. Screeningsvurderingen resulterede derfor i, at der ikke med bekendtgørelsen var tale om fastlæggelse af nogle rammer for tiltag, der kunne have væsentlige negative miljøkonsekvenser for miljøet. Der var derfor ikke en pligt til at gennemføre en SMV.

Klagerne var ikke enige i Landbrugsstyrelsens fortolkning, og de påstod bekendtgørelsen ophævet som ugyldig. De gjorde gældende, at bekendtgørelsen skulle kategoriseres som en plan eller et program, der blev udarbejdet som grundlag for administrationen inden for landbrugsområdet, og som derfor fastlagde rammerne for fremtidige projekter, der var omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2, jf. lovens § 8, stk. 1, nr. 1. Klagerne anførte endvidere, at bekendtgørelsens §§ 5 og 6 indeholdt regler om, at husdyrbrug og andre landbrug i 28 forskellige kystvandoplande i de oplistede ID 15-områder havde pligt til at etablere efterafgrøder. Bekendtgørelsens § 6 indeholdt således rammerne for meddelelse af tilladelser og ændring af tilladelser til husdyrbrug i tilknytning til de krav, der var fastsat om etablering af efterafgrøder i de situationer, hvor landbruget havde marker lokaliseret i ID 15-områder. Det var på det grundlag klagernes opfattelse, at der var tale om en bekendtgørelse, der dannede grundlag for fremtidige anlægstilladelser til projekter, der var omfattet af miljøvurderingslovens bilag 1 og 2, navnlig i form af husdyrbrug, hvorfor bekendtgørelsen var omfattet af den obligatoriske SMV-pligt i lovens § 8, stk. 1, nr. 1. Det blev af klagerne fremhævet, at bestemmelsen i lovens § 8, stk. 1, nr. 1, skal fortolkes i overensstemmelse med SMV-direktivets artikel 3, stk. 2-4, som bestemmelserne var blevet fortolket af EU-Domstolen. Klagerne anførte, at den danske udgave af SMV-direktivet fejlagtigt anvendte begrebet »anlægstilladelser« i stedet for begrebet »projekter«. Det var klagernes forståelse af direktivet, at anvendelsen af begrebet »projekter« skulle læses i lyset af dets definition af begrebet, som begrebet var gennemført ved lovens § 5, nr. 6. Oversættelsesfejlen var efter klagernes opfattelse gentaget i miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1. Det fandt klagerne var i strid med SMV-direktivet, hvorfor styrelsens fortolkning af reglen fejlagtigt tillagde det betydning, at bekendtgørelsen ikke udelukkende vedrørte udbringelse af husdyrgødning. Klagerne fandt, at deres retsopfattelse blev understøttet af, at Landbrugsstyrelsen selv havde antaget, at en ændring af gødningsanvendelsesbekendtgørelsen var omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1. Enhver ny efterafgrødebekendtgørelse, der blev vedtaget for en planperiode (herunder den, der vedrørte planperioden 2020/2021), skulle derfor efter klagernes retsopfattelse betragtes som en ny plan eller et nyt program i SMV-direktivets forstand. Klagerne afviste endvidere, at der kunne være tale om en undtagelsessituation, der var omfattet af miljøvurderingslovens § 8, stk. 2, nr. 1. Bestemmelsen undtager mindre ændringer, der foretages i planer/programmer, der ellers falder inden for anvendelsesområde af lovens § 8, stk. 1, nr. 1, så SMV-pligten i stedet bliver afhængig af en screening. De efterafgrødebekendtgørelser, der vedtages, måtte endvidere efter klagerens vurdering retligt vurderes på baggrund af en række politiske aftaler. Da de politiske aftaler ikke havde status som ’retsakter’, var det efterafgrødebekendtgørelsen (og senere udgaver af bekendtgørelsen), der udgjorde den relevante retsakt, jf. miljøvurderingslovens § 2, stk. 1, nr. 1, og § 8, stk. 1, nr. 1. Bekendtgørelserne skulle endvidere primært betragtes som en del af det nationale nitrathandlingsprogram, der gennemførte forpligtelserne under nitratdirektivet. Da EU-Domstolen havde fastslået, at sådanne handlingsprogrammer var omfattet af den obligatoriske SMV-pligt, førte denne relation til nitratdirektivet ligeledes til, at der var en SMV-pligt. Denne udlægning af bekendtgørelsens funktion som en del af det nationale nitrathandlingsprogram støttede klagerne på, at bekendtgørelsen var udstedt med hjemmel i gødskningsloven, og at der var tale om meget klare lovbemærkninger, der oplyste om betydningen af efterafgrøderne som en del af de virkemidler, der blev anvendt under nitrathandlingsprogrammet. Den danske implementering af nitratdirektivet var – efter klagernes vurdering – i øvrigt for vidtgående og dermed i strid med proportionalitetsprincippet. Klagerne understregede endvidere, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke indgik i den SMV, der blev foretaget i forbindelse med vedtagelsen af vandplanlægningen for 2. periode (2015-2021), hvorfor der heller ikke i den sammenhæng havde været foretaget en SMV, der omfattede bekendtgørelsen. Klagerne henviste som begrundelse for en ugyldighedsvirkning af den manglende gennemførelse af en SMV ifm. vedtagelsen af bekendtgørelsen til EU-Domstolens praksis, loyalitetsprincippet og EU-rettens forrang. Klageren anførte også, at der manglede en begrundelse for valget af det lovgrundlag, der indgik i den trufne screeningsafgørelse, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24, hvilket efter den almindelige forvaltningsret måtte betragtes som en ugyldighedsgrund.

Styrelsen fastholdt over for de rejste klager sin fortolkning af miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, og anførte bl.a. under nævnsbehandlingen, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke kan betragtes som en del af det nationale nitrathandlingsprogram, hvorfor EU-Domstolens stillingtagen i den af klagerne påberåbte dom ikke kunne betragtes som relevant. Styrelsen støttede sin afvisning af dommens relevans på, at der med bekendtgørelsen var tale om reguleringen af den målrettet regulering, der efter lovbemærkningerne til gødskningsloven var én af de foranstaltninger, der skulle sikre en opfyldelse af de nationale miljømål, der opstilles for kystvande under vandplanlægningsloven til gennemførelsen af vandrammedirektivet. Den målrettede regulering var ifølge styrelsen – i modsætning til bestemmelserne om plantedække – ikke en del af det danske nitrathandlingsprogram. Styrelsen bemærkede endvidere, at der var tale om en fælles forståelse med EU-Kommissionen mht., at den målrettet regulering udgjorde en del af implementeringen af vandrammedirektivet. Hvis Miljø- og Fødevareklagenævnet måtte beslutte at ophæve bekendtgørelsen som ugyldig, og styrelsen som konsekvens heraf ikke kunne håndhæve efterafgrødekravene, ville det få negative konsekvenser for Danmarks muligheder for at opfylde forpligtelserne, der fremgik af vandrammedirektivet mht. sikring af en »god tilstand« i kystvande. En ophævelse af bekendtgørelsen som ugyldig ville derfor være mere skadelig for miljøet end den omstændighed, at der ikke var foretaget en SMV.

Miljø- og Fødevareklagenævnet traf en delafgørelse den 2. marts 2021, hvori nævnet afviste en af klagernes anmodning om, at klagen blev tillagt opsættende virkning. Afgørelsen var baseret på en modsætningsslutning fra miljøvurderingslovens § 53.

I realitetsafgørelsen, der blev truffet den 10. november 2021, fastslog nævnet indledningsvis, at klagerne faldt inden for dets kompetence efter miljøvurderingslovens § 48, stk. 3, jf. § 10, hvorfor der blev foretaget en realitetsafgørelse af retlige spørgsmål. Det fastslås herefter, at den begrundelse, som Landbrugsstyrelsen havde givet for den trufne screeningsafgørelse, levede op til de krav, der fulgte af forvaltningslovens § 24, stk. 1, hvorfor der ikke var grundlag for at imødekomme klagerne ift. til det anførte om en mangelfuld begrundelse. Nævnet afviste endvidere, at det var relevant at vurdere, om de eftergrødebekendtgørelseskrav, der blev stillet til jordbrugerne, var proportionale. Nævnet kunne heller ikke tilslutte sig klagernes betragtninger om, at miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 1, jf. SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a, var den relevante bestemmelse ved vurdering af SMV-spørgsmålet. Nævnte henviste ifm. vurderingen af, om der konkret var tale om »planer og programmer«, til en EU-Domstolen afgørelse, hvori domstolen opstillede de betingelser, som retsakter skal kunne opfylde, for at de kan betragtes som omfattet af SMV-pligten i SMV-direktivets artikel 3. Det var nævnets vurdering, at der ikke var noget grundlag for at sætte spørgsmålstegn ved den danske oversættelse af SMV-direktivet, hvori der anvendes begrebet »anlægstilladelser«, og det tillægges vægt ved fortolkningen af lovens § 8, stk. 1, nr. 1, sammenholdt med bilag 1 og 2, at den reform af husdyrbrugloven, der blev gennemført i 2017, indebar en relevant adskillelse af miljøgodkendelsesordningen, hvor ordningen vedrørte den individuelle stillingtagen til husdyrbrug, fra den generelle regulering af betingelserne for udbringelse af gødning på marker. Udbringelsen af gødning var herefter reguleret ved bekendtgørelsesregler. Nævnet fremhævede, at den nævnte 2017-reform forudsatte, at VVM-direktivet kun var en del af reglerne for etablering og udvidelse af husdyrbrug og ikke var relevante i forhold til udbringelsen af gødning. Det var derfor nævnets opfattelse, at styrelsen havde forstået reglerne korrekt, når den havde fastslået, at efterafgrødebekendtgørelsen var omfattet af lovens § 8, stk. 1, nr. 3. Nævnet henviste i sin fortolkning til, at bekendtgørelsens § 2, der vedrørte den konkrete identificering af de arealer, hvorpå der skulle etableres målrettede efterafgrøder, ikke tillagde det betydning, om der var tale om husdyrbrug eller anden anvendelse af de marker, der var omfattet af de kvælstofreducerende forpligtelser. Det blev endvidere fremhævet, at der ikke som en del af en miljøgodkendelse kunne indføjes vilkår om etablering af efterafgrøder efter husdyrbruglovens § 36, stk. 6. Udelukkelsen af sådanne godkendelsesvilkår var efter ordlyden af bestemmelsen uafhængig af, at det fremgik af efterafgrødebekendtgørelsens § 6, stk. 3, nr. 3, at arealer med efterafgrøder ikke samtidig måtte anvendes til opfyldelse af virksomhedens harmonikrav for husdyrgødning. Det var efter nævnets vurdering heller ikke relevant, at en manglende opfyldelse af eftergrødekravet blev sanktioneret med en reduktion af virksomhedens kvælstofkvote efter bekendtgørelsens § 11. Nævnet fremhævede, at er ikke i efterafgrødebekendtgørelse indholdsmæssigt var indføjet krav, der knyttede sig til husdyravl som sådan, som det var tilfældet i den EU-Domstolsafgørelse i Terre Wallonne-dommen, som klagerne henviste til. Nævnet konkluderede derfor, at der ikke var grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens anvendelse af § 8, stk. 1, nr. 3, jf. stk. 2, nr. 2, som det retligt relevante hjemmelsgrundlag. Nævnet fandt heller ikke, at der var noget grundlag for at tilsidesætte den påklagede screeningafgørelse. Det fastslås i den sammenhæng af nævnet, at efterafgrødebekendtgørelsen ikke kan betragtes som en del af det danske nitrathandlingsprogram. Nævnet inddrog endvidere de danske domstoles stillingtagen til, om eventuelle mangler ift. en SMV-vurdering skulle kunne tillægges en generel ugyldighedsvirkning ift. de relevante bekendtgørelser, der ikke har været underkastet en SMV. Nævnet redegjorde i den sammenhæng for den Vestre Landsrets dom, der i 2021 vedrørte spørgsmålet om husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen gyldighed, samt til Højesterets dommen fra 2019, der blev afsagt i en straffesag om overtrædelse af gødskningsbekendtgørelsen, hvor tiltalte ikke kunne påberåbe sig en evt. ugyldighedsvirkning af bekendtgørelsen begrundet i manglende SMV-vurdering. Den af Landbrugsstyrelsen trufne afgørelse blev derfor stadfæstet af nævnet. Nævnet var sammensat med den juridiske formand, dommere og lægmænd, jf. § 3, stk. 1, nr. 9, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet.

Fodnoter

1

. Miljø- og Fødevareklagenævnets sagsnr. 20/10329, 20/10318.

2

. Den relevante bekendtgørelse var nr. 1175 af 23. juli 2020 om krav om etablering af målrettede efterafgrøder i planperioden 2020/2021.

3

. Sådanne miljøgodkendelser meddeles med hjemmel i husdyrbrugloven (på afgørelsestidspunktet var det lovbekendtgørelse nr. 520 af 1. maj 2019 om husdyrbrug og anvendelse af gødning m.v.).

4

. Kysten er opdelt i »kystvandoplande«, der indgår som en del af det, der under vandrammedirektivet henhører til kategorien ’overfladevand’. Reglerne er i Danmark gennemført ved lov nr. 126 af 26. januar 2017 om vandplanlægning (vandplanlægningsloven). Afgrænsningen af kystvandoplande er derimod foretaget med hjemmel i husdyrbrugloven.

5

. ID15-områderne indgår i kystvandoplande, der er afgrænset ved bekendtgørelse nr. 216 af 28. februar 2018 om afgrænsning af kystvandoplande.

6

. Lov nr. 338 af 2. april 2019 om jordbrugets anvendelse af gødning og om næringsstofreducerende tiltag.

7

. Danmark har flere gange ansøgt Kommissionen om, at kvægbrug, der producerer mere end 300 kg kvælstof pr. planperiode, må udbringe 230 kg pr. ha harmoniareal. Undtagelsen, der vedrører den nationale overholdelse af nitratdirektivet, blev senest godkendt af Kommissionen ved gennemførelsesafgørelse (EU) 2020 af 17. juli 2020 om indrømmelse af en undtagelse på anmodning fra Danmark. Afgørelsen indebærer, at der efter ansøgning kan opnås tilladelse til at dække en større del af kvælstofbehovet med husdyrgødning end det, der ellers accepteres under nitratdirektivets regler.

8

. Bekendtgørelsens § 5 angiver den måde, hvorpå marker med målrettede efterafgrøder skal henregnes til ID15-områder, medens § 6 fastslår, at de arealer, der anvendes til målrettede efterafgrøder, ikke samtidig kan anvendes til at opfylde efterafgrødekrav, der stilles efter anden lovgivning, ligesom de samme arealer ikke kan anvendes til at udlægge miljøfokusområder eller til at opfylde harmonikravet, der gælder ift. udbringelse af husdyrgødning og anden organisk gødning.

9

. Bekendtgørelse nr. 1551 af 2. juli 2021 om anvendelse af gødning, blev ændret ved bekendtgørelse nr. 1664 af 11. august 2021. Bekendtgørelsen finder kun anvendelse på ejendomme med dyrehold, hvilket adskiller den fra efterafgrødebekendtgørelsen.

10

. Der henvises her til de politiske aftaler der blev indgået i 2015 om »Fødevare- og Landbrugspakken«, om »Naturpakken« i maj 2016 og de to aftaler om »Målrettet regulering«, der blev indgået i januar 2018, hhv. i april 2019 som led i understøttelse af vækst inden for de miljømæssige forpligtelser, som er opstillet af EU.

11

. Klagerne henviser bl.a. til de forenede sager C-105/09 og C-110/09 Terre Wallonne, der vedrørte spørgsmålet om SMV-pligten for et kvælstofforvaltningsprogram, der udarbejdes efter nitratdirektivets artikel 5, stk. 1. EU-Domstolen fastslog, at programmet henhørte under SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a.

12

. Den relevante efterafgrødebekendtgørelse (og senere udgaver af bekendtgørelsen) har hjemmel i en lang række lovbestemmelser, der indgår i lov nr. 338 af 2. april 2019 om jordbrugets anvendelse af gødning og om næringsstofreducerende tiltag (gødskningsloven), som ændret ved lov nr. 1569 af 27. december 2019 om frivillig ordning om kvælstofreducerende virkemidler og kriterier for anvendelse af brødhvedenormen.

13

. Begrundelsespligten og retsvirkningerne af manglende begrundelse er bl.a. behandlet i Niels Fenger »Forvaltningsloven med kommentarer«, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2013, side 591ff.

14

. Efterafgrødebekendtgørelsen er omfattet af de foranstaltninger, der opregnes i indsatsprogrambekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 449 af 11. april 2019 om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter), som de foranstaltninger, der skal anvendes til at forbedre kvaliteten af overflade- og grundvand med henblik på at sikre en opfyldelse af de miljømål, der er opstillet i bekendtgørelse nr. 448 af 11. april 2019 om miljømål for overfladevandområder og grundvandsforekomster (miljømålsbekendtgørelsen). Der henvises også i Miljøministeriets »Forslag til vandområdeplaner 2021-2027«, december 2021, side 7f. til efterafgrødeordningerne.

15

. Det pligtige krav til etablering af efterafgrøde fremgår af bekendtgørelse nr. 66 af 28. januar 2020 om næringsstofreducerende tiltag og dyrkningsrelaterede tiltag i jordbruget for planperioden 2020/2021 (plantedækkebekendtgørelsen).

16

. Denne opfattelse kan støttes på Kommissionens accept af, at der kan udbetales EU-støtte under Landdistriktsfonden til frivillige efterafgrøder fra 1. januar 2020, jf. herom de afgørelser vedrørende støtteordningen, der er medtaget i dette hæfte om sådanstøtte.

17

. Se i øvrigt Ellen Margrethe Basse »Vandrammedirektivet som gennemført ved vandplanlægningsloven – herunder om høringsudkastet til planlægningen for 2021-2027« i Tidsskrift for Miljø«, 2022, side 99ff, hvori det bl.a. oplyses, at det fremgår af det faktaark for kystvande, der ledsager udkastet til den 3. vandplanlægningsperiode (2021-2027), at kun 5 ud af 109 kystvande har »god økologisk status«, medens kun 14 ud af 123 kystvande har »god kemisk tilstand«. Det er primært kvælstofbelastningen, der angives som årsag til den dårlige vandkvalitet. Materialet er tilgængeligt på https://mim.dk/natur/vand/vores-vandmiljoe/hoering-af-vandomraadeplaner/ (besøgt den 18. marts 2022).

18

. Afgørelsen vedrørende afvisningen af den opsættende virkning blev truffet den 2. marts 2021, sagsnr. 20/10318, som en formandsafgørelse med henvisning til miljøvurderingslovens § 48, stk. 3, og § 53 modsætningsvis. Nævnet fastslog, at Landbrugsstyrelsens afgørelse om, at der ikke var en miljøvurderingspligt, var truffet med hjemmel i miljøvurderingslovens § 10. Det blev fastslået, at miljøvurderingslovens § 53, jf. § 49, stk. 1, om opsættende virkning vedrører alle lovens regler om miljøvurdering af konkrete projekter (dvs. VVM-afgørelser), hvorimod bestemmelsen ikke vedrører spørgsmål som det forelagte om SMV-pligt. Nævnet lagde vægt på, at § 53 og forarbejderne til bestemmelsen angiver, at der er tale om en udtømmende angivelse af de tilfælde, hvor en klage over en afgørelse kan tillægges opsættende virkning.

19

. Herved undlader nævnet at forholde sig til det, der fremgår af lovforarbejderne til den nævnte 2017-reform. I det notat, som blev udarbejdet af Helle Tegner Anker og Kammeradvokaten den 24. september 2010, »Referenceanalyse af de EU-retlige rammer for arealregulering af husdyrbrug«, Kammeradvokatens j.nr. 40-2467 SFS/JKA/UHS, der blev udarbejdet som led i Husdyrudvalgets arbejde, angives de grænser, som EU-Domstolen har opstillet ift. anvendelsen af afskæringskriterier og tærskelværdier som led i gennemførelsen af VVM-direktivet. Det fastslås bl.a., at antallet af bedrifter og deres geografiske placering i et område har relevans for adgangen til at anvende afskæringskriterier og tærskelværdier, bl.a. fordi VVM-direktivet henviser til nitratdirektivet.

20

. Denne del af nævnets argumentation med udgangspunkt i 2017-reformen, hvor det afvises, at efterafgrødekravene har relevans ift. nitratdirektivets gennemførelse, er ikke overbevisende. Det fremgår således af Miljø- og Fødevareministeriets »Juridiske vurdering af en ændring af gødskningsnormerne«, der blev fremsendt til Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg, MOF Alm. Del Bilag 348, 2016, at iværksættelsen af efterafgrødeordningen er en central afløser for de tidligere gødskningsnormer. Miljø- og Fødevareministeriet, Miljøstyrelsen fastslår endvidere i notat af 14. december 2016 (j.nr. MST-1249-00131) med titlen »Plandokument vedr. forslag til ændring af nitrathandlingsprogrammet bestående af dele af ny husdyrregulering og målrettet efterafgrødeordning«, at efterafgrødeordningen har en centrale betydning for opfyldelsen af nitratdirektivet. Det samme kan man læse i Miljøstyrelses »Miljørapport over forslag til ændringer i nitrathandlingsprogrammet bestående af dele af ny husdyrregulering (generelt efterafgrødekrav og ændret harmonikrav) og målrettet efterafgrødeordning«, fra december 2016, hvori ordningen betegnes som en videreudvikling af de kompenserende foranstaltninger, som tidligere indgik i miljøvurderingen af beslutningen om udfasning af de reducerede kvælstofnormer. Se også Miljøstyrelsens »Oversigt over den danske regulering af næringsstoffer i landbruget og det danske nitrathandlingsprogram, jf. Rådets direktiv af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening af nitrater, der stammer fra landbruget (91/676/EØF)«, juni 2017, side 16, hvor efterafgrødeordningen fremhæves som en del af de virkemidler, der indgår i nitrathandlingsprogrammet.

21

. Det må i den sammenhæng fremhæves, at domstolene generelt er utilbøjelige til generelt at underkende bekendtgørelser som ugyldige. Det er senest fastslået af Højesteret ved dom af 30. marts 2022 (BS-26847/202) i sagen vedrørende logningsbekendtgørelsens gyldighed. Højesteret fastslog, at de danske domstole vil kunne tilsidesætte bekendtgørelsen i konkrete sager, derimod var der »ikke efter dansk ret grundlag for at fastslå, at logningsbekendtgørelsen – eller visse af dens bestemmelser er ugyldige/uanvendelige generelt i forhold til alle og uanset de konkrete omstændigheder.«